Impresa & Stato N°27 - Rivista della Camera di Commercio di Milano -Settembre 1994

UNA CITTA' DI CITTA' di Leonardo Fiori

La competizione internazionale e la dinamica reale fa piuttosto pensare a una città a rete fatta di città di città in cui i pesi e le funzioni possono cambiare notevolmente. La stessa città di Milano, limitata al perimetro dei suoi caselli daziari, può frazionarsi in più città di periferia e in un differente ruolo sia della città consolidata che del centro.

Questo modello presenta vantaggi di duttilità nel perseguire gli obiettivi strategici che debbono essere chiaramente definiti e univoci. Tali obiettivi devono essere mantenuti fissi nel lungo periodo mentre le vie e gli assetti territoriali per raggiungerli possono cambiare nel tempo. In questa direzione il modello a rete é quello internazionalmente adottato e in corso di sperimentazione in Germania, nella Ruhr, in California e nei Paesi Bassi.

L'attuale evoluzione delle tecnologie telematiche, nonchè le nuove possibilità rappresentate dalla gerarchia delle reti di trasporto, permette di rendere operabile questo scenario con costi affrontabili. Questa infrastruttura flessibile permette di pensare che le grandi funzioni urbane e gli assetti abitativi subiranno in un prossimo futuro una rivoluzione per il momento impensabile. Si é quindi ritenuto, in base alle risorse ragionevolmente attivabili, di prevedere solo i progetti che, alle soglie temporali credibili del 2000 e del 2015, possono costituire il minimo impianto necessario per offrire le basi per il decollo e lo sviluppo della città metropolitana.
 

SISTEMA DELLA MOBILITA'

La localizzazione geografica di Milano fa sì che la città rappresenti la cerniera di un sistema di relazioni che connette la dorsale di sviluppo storica, che da Londra scende al bacino mediterraneo (Blue Banana), con quella più recente che dalla penisola iberica raggiunge il nord Italia in direzione dell'est europeo (Sunbelt). Le comunicazioni regionali, interregionali e, soprattutto, internazionali confluiscono sul nodo di Milano. Il rilancio a scala internazionale della città, in particolare in Europa, non può pertanto prescindere dal sistema di connessioni a grande scala che si identifica nel progetto di Malpensa 2000 e in quello dell'Alta Velocità ferroviaria, cioè la costruzione, riorganizzazione e potenziamento del sistema aeroportuale e ferroviario padano.

Il completamento di Malpensa Ovest e il suo collegamento su ferro con Milano può essere ipotizzato per il 2000 mentre il funzionamento a sistema delle strutture aeroportuali, come delineato dal Piano Generale dei Trasporti, può essere previsto alla soglia temporale più distante (2015) con l'attribuzione delle differenti funzioni ai tre aeroporti: Malpensa, nodo di una rete di scambi intercontinentali e internazionali; Linate, nodo locale e nazionale; Orio al Serio, terminal per le merci.

Per quanto riguarda l'Alta Velocità occorre però ribadire che l'unica legittimazione per un intervento così massiccio sul territorio, dagli elevati costi ambientali oltre che economici, può provenire solo dalla completa integrazione con la rete europea (prevedibile per il 2015), di cui il completamento della linea Torino-Milano-Trieste costituisce un fattore indispensabile e il proseguimento verso il porto di Genova un elemento auspicabile.

Il rafforzamento delle relazioni a scala internazionale ha come condizione l'integrazione in un sistema efficiente di mobilità a scala regionale e metropolitana, che si appoggia sul potenziamento del trasporto di merci e persone su ferro e sulla conseguente diminuzione del traffico privato su gomma.

La prospettiva di una valorizzazione del trasporto merci su ferro é strettamente connessa alla creazione di centri intermodali nell'area metropolitana: la Nuova Dogana di Segrate, già potenzialmente operativa, e Lacchiarella, ancora in programmazione.

Il ridisegno e potenziamento del trasporto pubblico su ferro é l'oggetto principale del progetto Sfr (Sistema Ferroviario Regionale), integrato nel nodo di Milano con il Passante in costruzione e con la rete delle Ferrovie Nord Milano. Esso rappresenta un passaggio indispensabile nell'ambito di una strategia che sappia offrire soluzioni articolate ai problemi (inquinamenti, traffico, parcheggi) che da tempo penalizzano il sistema della mobilità, incidendo sensibilmente in negativo sulla qualità complessiva della vita.

La riduzione del traffico privato su gomma, si pone come condizione preliminare per garantire uno standard europeo di qualità urbana.

Attualmente gli oltre 800.000 veicoli che entrano giornalmente a Milano comportano la congestione sia dell'aspetto dinamico del traffico sia di quello statico a cui vanno date risposte anche specifiche. Tra queste, e secondo modelli ampiamente sperimentati all'estero, ricadono provvedimenti di estensione della zona a traffico limitato in città, potenziamento della rete di trasporto pubblico anche in sedi proprie, aumento progressivo delle tariffe orarie per il parcheggio, costruzione di un sistema di sosta articolato in parcheggi di destinazione per il traffico operativo, parcheggi d'interscambio con la rete del trasporto pubblico urbano e parcheggi per i residenti.

Per il sistema viabilistico principale, l'impegno propositivo deve porsi l'obiettivo di rompere lo schema radiocentrico, fattore determinante di congestione e di pesante periferizzazione, prefigurando uno schema a rete, in cui la dispersione del traffico rappresenta la condizione essenziale per il miglioramento dei collegamenti viabilistici in tutto il settore settentrionale. In questa proposta ricadono la costruzione dell'autostrada Pedemontana che raccoglie i flussi trasversali del sistema insediativo e produttivo molto vivace delle aree di Como, Lecco, Bergamo; la realizzazione della cosiddetta Gronda intermedia, a servizio dei tessuti compatti dellihinterland settentrionale; il potenziamento della Cerca in qualità di tangenziale est e soprattutto per il traffico pesante; la connessione del sistema autostradale meridionale e orientale con quello occidentale in direzione anche della Malpensa mediante la ricucitura soft e il potenziamento della viabilità esistente a ovest . Alla soglia più ravvicinata é ipotizzabile solo una serie di piccoli interventi di completamento e riaggiustamento della maglia esistente con la razionalizzazione dei raccordi tra la viabilità principale e il sistema delle direttrici su Milano al fine di fluidificare il traffico ed elevare la velocità commerciale a livelli europei.
 

SISTEMA DIREZIONALE E DI SERVIZI

Alle soglie del 2000, in una prospettiva metropolitana, é chiara l'esigenza di una nuova pianificazione strategica il cui obiettivo centrale risulta il riassetto dell'intero sistema funzionale milanese finalizzato alla costituzione di una centralità direzionale, terziaria e commerciale di rilievo nel panorama sud europeo. Le condizioni di successo risiedono soprattutto nella capacità di offrire un sistema integrato ad alto livello qualitativo che sappia interagire con l'organismo urbano esistente e con il sistema ambientale circostante.

Il sistema terziario- direzionale attuale é molto ricco e articolato ma eccessivamente concentrato da un punto di vista territoriale (centro storico e fasce subcentrali) e anche i grandi progetti degli anni Ottanta, volti al recupero delle principali aree dismesse, confermano un'ipotesi esclusivamente urbano-centrica e sono in contraddizione con la necessità di riqualificazione dei tessuti e di alleggerimento del carico urbanistico e ambientale esistente.

Si pone come priorità la necessità di un inquadramento organico e integrato in un'unica proposta progettuale che sappia puntare sulle linee di forza viabilistica e ferroviaria che, dal nodo urbano di Garibaldi-Repubblica cuore infrastrutturato del centro terziario e direzionale, si proiettano in direzione della Malpensa, approdo internazionale al sistema lombardo. E' questo l'asse di riorganizzazione policentrica del sistema regionale che rilancia lo sviluppo economico-territoriale all'interno del vasto sistema urbano che interagisce con Malpensa: la conurbazione Busto- Legnano-Gallarate, i poli regionali di Varese e Novara, le direttrici Milano-Saronno e Milano-Sempione nonchè la Città Ticino.

All'interno di questa vasta area é ipotizzabile la creazione di un sistema terziario, direzionale, congressuale, dell'accoglienza necessario per collocare Milano nella rete europea delle città di livello primario.

In questa prospettiva, il progetto di un sistema fieristico costituito dal polo urbano, adeguatamente riqualificato, e da un eventuale polo esterno (Pero- Rho) sembra garantire una buona efficienza complessiva. A maggior ragione se si tiene conto del livello di ottimizzazione della situazione attuale: a fronte di una disponibilità espositiva coperta tra le maggiori in Europa (234.000 mq), il livello di occupazione dell'area del recinto fieristico é elevatissimo (oltre il 50%) permesso dalle fiere leggere. Ne consegue, rispetto all'ipotesi di rilocalizzazione sopra prefigurata, una necessaria opera di pianificazione territoriale complessiva, che non riguarda più i soli Enti Comunali, ma coinvolge direttamente la Regione e le Province.

Il sistema dell'accoglienza si integra logicamente con gli altri sistemi sopra ricordati se si tiene soprattutto conto di un duplice fenomeno: il carattere fortemente specialistico del turismo che investe Milano, cioé la tipologia di turismo d'affari (oltre 7 milioni di presenze annue legate alle manifestazioni fieristiche) da un lato e l'attuale eccessiva concentrazione di strutture ricettive e congressuali dall'altro. E' indispensabile, quindi, un processo di decongestionamento, specializzazione e maggior organizzazione nell'offerta dei servizi al terziario in generale e di strutture ricettive in particolare.
 

SISTEMA DELLA COLTURA

Il sistema della cultura, esaminato nei principali subsistemi specialistici, musei-biblioteche-università, necessita di una riorganizzazione che deve partire dalla costituzione di poli intelligenti in strutture esistenti oggi scarsamente valorizzate con l'introduzione delle più avanzate tecnologie teleinformatiche per la messa in rete dell'intero sistema. Dal confronto con le politiche museali delle città europee la situazione attuale milanese, a fronte di un patrimonio rilevante da un punto di vista quantitativo e qualitativo, é ferma agli anni Cinquanta-Sessanta: le sedi svolgono il ruolo di museo-custode, non integrato con la città e avulso dalle attività economiche del territorio.

Manca una vera e propria strategia di pianificazione e gestione dell'intero subsistema museale milanese che possa rispondere alla necessità di rinnovamento, soprattutto in ambito tecnico-scientifico, all'inadeguatezza e scarsa funzionalità delle sedi, alla frammentazione localizzativa e che abbia come obiettivi il riequilibrio territoriale dell'offerta culturale (su 60 sedi museali, 66 con le Raccolte, presenti nell'area metropolitana, 45 si trovano a Milano in aree centrali), la valorizzazione di alcune sedi emblematiche della cultura milanese, la realizzazione di sedi espositive adeguate per alcuni settori culturali e produttivi come l'arte contemporanea, il design, la moda.

Il polo di riqualificazione dell'intero sistema museale e culturale di Milano é il Quadrato della Cultura, nell'area del Parco Sempione, comprendente il Castello Sforzesco, il Palazzo dell'Arte, l'Arena, l'Arco della Pace e i Caselli .

A differenza di altre metropoli europee, Milano non necessita di particolari opere di trasformazione edilizia e urbanistica ma, avvalendosi delle opportunità che la storia le ha lasciato, potrebbe, avviando un processo di autoprogettazione del centro urbano, disporre di 70- 80.000 mq coperti, contro i 20-30.000 mq del Beaubourg a Parigi e i 50-60.000 mq del Barbican a Londra, immersi nel verde, al servizio della cultura più avanzata.

La valorizzazione dell'area, di circa 50 ha, la riscatterebbe in tempi relativamente brevi (2000) dal carattere di periferia centrale, riqualificando, non solo gli elementi che vi ricadono, ma anche i tessuti urbani limitrofi.

La ristrutturazione del subsistema bibliotecario milanese richiede una politica di ampio respiro che affronti, in via prioritaria, la questione di una nuova sede per la biblioteca centrale. Infatti, oltre alla progressiva copertura della carenza di sedi decentrate, all'adeguamento in termini di accessibilità, di strutture e di dotazione delle sedi esistenti, occorre pensare a un nuovo polo intelligente in grado di generare e gestire un vero e proprio sistema comprendente tutte le biblioteche presenti sul territorio e in comunicazione con altri sistemi analoghi a livello internazionale.

La localizzazione più appropriata per la biblioteca elettronica, in termini di accessibilità e inserimento nel sistema complessivo della cultura, é nell'area del complesso carcerario di San Vittore di prossima dismissione. Con tale localizzazione si completerebbe un polo civile urbano, vero centro vitale integrato, costituito dal Quadrato della Cultura e da una serie di edifici e luoghi urbani di notevole interesse; polo che, in proiezione futura, potrebbe ulteriormente espandersi nell'area attualmente occupata dal Museo della Scienza e della Tecnica.

Il subsistema universitario rappresenta uno degli elementi portanti della rete della cultura.

Il necessario potenziamento dell'università milanese e lombarda, deve caratterizzarsi, in termini di qualità e non di quantità, secondo un modello di sistema universitario integrato multipolare. Milano deve porsi come centro intelligente, a servizio dell'intero sistema a rete integrato sul territorio regionale attraverso la riqualificazione delle proprie sedi e il decentramento dei nuovi insediamenti in aree dismesse (Bovisa, Vittoria, Bicocca). L'esistenza di questo polo forte rappresenta la base per la prospettiva dell'università in Lombardia, basata sullo sfoltimento verso la rete di città minori e storiche che, per le possibilità territoriali, offrono qualità di insediamento e riequilibrio dei flussi (li83% dei circa 200.000 studenti iscritti attualmente in Lombardia é concentrato nel polo milanese). In tale sistema policentrico, interagiscono tramite reti infrastrutturali (trasportistica-informazionale- decisionale) sedi storiche (Milano e Pavia), sedi in capoluoghi di province con almeno 1 milione di abitanti (Bergamo, Brescia, Como, Varese), e sedi di università residenziali con forte specializzazione (Sondrio, Mantova, Cremona e Castellanza). Il sistema può anche arricchirsi di altre sedi esistenti, da potenziare o in progetto, nel sistema padano centrale (Alessandria, Vercelli, Novara, Parma, Piacenza, Verona, Ferrara) in correlazione dei flussi reali.

Impresa & Stato N°27 - Rivista della Camera di Commercio di Milano - Settembre 1994

LA RICERCA A MILANO NELLE SCIENZE DI FRONTIERA di Enrico Ciciotti

L'esperienza di altre città europee, quali Lione, Stoccarda e Barcellona, ha mostrato come la strada della competizione volontaristica, basata cioè su concrete strategie di sviluppo e adeguati strumenti e politiche urbane, sia quella attualmente più seguita all'estero.(1) Senza dare per scontato che questo dovesse essere il cammino che Milano doveva percorrere, é stata condotta una ricerca che mettesse in luce:

- le reali esigenze di politiche pubbliche di Milano, dato il suo modello di sviluppo economico-territoriale;

le ragioni per le quali in passato tali politiche non avessero avuto successo (o non fossero state attuate);

- le alternative possibili in tema di modalità di formulazione e attuazione delle politiche stesse.

Qui di seguito vengono riportati in modo molto sintetico i principali risultati raggiunti.(2)
 

GLI ASPETTI STRUTTURALI DELLA COMPETIZIONE

Il modello economico- territoriale

Dall'analisi dei dati emerge una modifica in parte contraddittoria del mix settoriale che costituisce da sempre la base economica dell'area milanese. Il rafforzamento della specializzazione in alcuni settori avanzati (materiale elettrico ed elettronico, servizi alle imprese) o tipicamente urbani (editoria) si accompagna al mantenimento o al consolidamento in alcuni settori maturi (manufatti in metallo, gomma e materie plastiche) e al peggioramento relativo della specializzazione nel comparto ricerca e innovazione. Inoltre il mantenimento, anzi il rafforzamento, della funzione di incubatrice dell'area metropolitana stessa va di pari passo con una riduzione della dimensione media delle imprese proporzionalmente maggiore di quella registrata dalle altre province lombarde, con un conseguente probabile effetto negativo in termini di valore aggiunto (ipotizzando una minore produttività nelle imprese più piccole).

Il risultato complessivo di queste trasformazioni sembra, perlomeno nel breve periodo, giocare in modo non positivo sul modello di sviluppo complessivo dell'area. Da un lato infatti, pur non potendosi parlare di un processo di declino industriale patologico, é indubbio che Milano tende a perdere quota rispetto alle altre province lombarde e alle aree di nuova industrializzazione, nell'ambito di una generale tendenza allo spostamento dello sviluppo (non solo industriale) dal nord-ovest verso il nord-est e il centro. La riduzione dell'occupazione industriale non si accompagna infatti a un aumento almeno equivalente della produttività del lavoro e/o del valore aggiunto pro-capite del settore industriale stesso, mentre si registra anche un ridotto aumento del valore aggiunto delle altre attività (terziario). Dall'altro, l'effetto di diffusione delle innovazioni dal centro verso le altre province lombarde e le regioni nord- orientali più che seguire il modello del filtering down (tipicamente gerarchico) sembra aver dato luogo a una perdita del livello innovativo dell'area di origine del processo innovativo stesso. Il risultato complessivo appare come un relativo appiattimento dei divari territoriali, sotto la duplice azione delle minori prestazioni dell'area milanese e di fenomeni consistenti di sviluppo endogeno, piuttosto che una diffusione gerarchica che dovrebbe mantenere le capacità innovative dell'area centrale. Questo effetto potrebbe essere in parte una conseguenza e un rischio dello sviluppo di modelli territoriali di tipo reticolare (cioè sostanzialmente non areali) se non si instaurano sufficienti legami di cooperazione e non si attuano politiche attive.

Anche sul piano della collocazione internazionale la posizione di Milano é potenzialmente soggetta ad alcuni cambiamenti. Per un verso infatti essa sembra ben definita e inattaccabile, anche se con valenze diverse, in alcuni ruoli specifici. Così ad esempio Milano non sembra avere competitori tra le altre città italiane per quanto riguarda la sua funzione di cerniera tra l'Italia e il resto del mondo; mentre d'altro canto é ritenuta inattuale da parte degli investitori esteri la collocazione su altre fasce quali ad esempio finanza, ricerca, terziario avanzato. Per contro esistono i rischi di perdita di leadership e competitività internazionale in alcuni settori di eccellenza (moda, arredo, design, particolari comparti della ricerca) sostanzialmente a causa della riduzione del deterioramento delle economie esterne in termini di: qualità del capitale umano; livello di integrazione con l'ambiente locale; isolamento rispetto agli standard internazionali.

Gli interessi al piano e alle politiche pubbliche

La posizione di relativa forza o debolezza rispetto alla localizzazione milanese, in relazione alla maggiore o minore possibilità di localizzazioni alternative, al grado di dipendenza dalle economie di urbanizzazione e alla maggiore esposizione alla concorrenza esterna é risultata collegata alla sensibilità che i diversi attori della società milanese mostrano verso la necessità di politiche pubbliche del territorio, anche se questa sensibilità non si concretizza necessariamente in una domanda esplicita o univoca. In generale si può dire che il pericolo di una minaccia cui la città (e la sua base economica) può andare incontro in assenza di politiche pubbliche é percepito in modo differenziato dai diversi attori, non necessariamente in dipendenza dalla loro oggettiva esposizione alla minaccia stessa. Questa situazione dipende fortemente dalla componente strutturale della competizione dell'area milanese e dalle prestazioni relativamente buone che sinora essa é stata in grado di assicurare.

D'altro canto, in un momento di forti cambiamenti nei paradigmi tecnico-economici e sociali questa forza relativa può facilmente trasformarsi in una debolezza se l'assenza di una minaccia percepita e/o la mancanza di una meta desiderata impediscono una visione strategica degli interessi settoriali e generali della città. In questa ottica, peraltro, va sottolineato che i diversi attori sollecitati esplicitamente a esprimersi sulla necessità e auspicabilità di un meta-progetto per la città si sono mostrati sostanzialmente tutti d'accordo, anche per l'evidente carattere di bene pubblico di una simile iniziativa.

In conclusione non esistono minaccie esplicite nè sul piano interno (come ad esempio nel caso di crisi settoriali che possono colpire città monofunzionali o addirittura one company town) nè su quello esterno a livello nazionale (il decentramento e la diffusione dello sviluppo sono ancora relativamente ridotti); mentre la competizione internazionale sembra comunque rimandata nel tempo e riguardare solo le funzioni superiori ma non la funzione di porta di accesso.Nello stesso tempo esiste una serie molto numerosa di sintomi di un cambiamento strutturale che investe Milano, la sua area metropolitana e l'intero sistema reticolare della Padania (oltre che la divisione spaziale del lavoro a scala europea) di difficile percezione in quanto le evidenze empiriche sono ambigue o comunque non univoche e gli elementi teorici e di politica economica derivanti dai nuovi paradigmi territoriali reticolari e in generale non areali sono ancora fragili e incerti.

In questo contesto largo spazio viene lasciato alle componenti volontaristiche più che strutturali della competizione, in quanto vi é l'opportunità di indirizzare le tendenze naturali attraverso scelte strategiche sia a livello di singola realtà urbana che grazie ad accordi con altre città e con i livelli superiori di governo.
 

GLI APETTI VOLONTARISTICI DELLA COMPETIZIONE

Il modello sociale

Coerentemente con quanto detto in precedenza la società milanese non é esplosa (non ha lasciato la città nè ha creato conflitti forti, non é a lungo ricorsa nè all'exit nè alla voice), ma ha cominciato tra il 1992 e il 1993 a usare il voto (tradizionalmente a Milano strumento non ideologico, ma razionale- contrattuale) sia in forma di protesta che di ritiro della loyalty. Una fase di prolungata opacità sociale anche favorita da un forte controllo partitico sui processi decisionali di amministrazione della società sembra aver lasciato il campo a una maggiore reattività della società che pure non esprime ancora una definita domanda di città. Che questa domanda non si esprima su un piano strategico di città (come é ovvio) non significa che debba frammentarsi in singole issues. Piuttosto é il meccanismo di rappresentanza degli interessi a essere in forse: quello vecchio (lungo l'asse partiti-amministrazione-interessi forti) é ormai in crisi, mentre modi nuovi non sono ancora emersi, al di là di alcune forme associative che si propongono di innovare i sistemi decisionali. L'evoluzione di settori nuovi (si pensi all'informatica, alle telecomunicazioni e all'area dei servizi avanzati) ha certamente contribuito all'affermazione di imprese e di un nuovo ceto di professionisti che, peraltro, non hanno sviluppato una cultura della città, appartenendo a reti multinazionali e culture cosmopolite trans-urbane. Essi rappresentano per ora un capitale umano molto dotato in termini di know how ma poco spendibile sul piano del governo dei processi urbani (come é invece avvenuto in alcune città francesi in cui la rivoluzione dei tecnici ha prodotto anche una nuova èlite urbana).

La gestione della macchina pubblica

Riguardo alle caratteristiche e all'evoluzione dell'amministrazione pubblica locale, la macchina milanese si presenta per un verso complessa e frammentata e, per l'altro troppo semplice. Mancano sperimentazioni di forme di gestione lungo l'asse orizzontale (dalle zone alla città alla regione), lungo l'asse verticale (dalla città allo Stato) e lungo l'asse settoriale (politiche per grandi comparti quali Università ricerca capitale umano, ambiente, sistemi informativi...) o ancora per grandi filiere di servizi che rompano la frammentazione (esempio: servizi per la mobilità, servizi per il mercato...). La storia dell'organizzazione della macchina amministrativa milanese dimostra che non é mai esistito un asse amministrazione-governo (sul tipo delle grandi agenzie inter-amministrative con autonomia di gestione e di bilancio, come quelle che operano ad esempio in altre realtà urbane europee).(3)

Emergono, invece tre tipi di problemi dalla cui soluzione dipende il grado di efficienza/efficacia della macchina amministrativa locale. Si fa riferimento alla formazione di èlite tecnico-amministrative, all'allargamento dell'autonomia fiscale, all'affermarsi del principio di sussidiarietà nella prestazione ed erogazione dei servizi.Questi tre tipi di problemi potrebbero essere l'oggetto principale di una politica di contratti tra Stato e città, da avviare su modello francese.

Per quanto riguarda infine la capacità progettuale é risultato che Milano é una macchina che produce un elevato numero di progetti per la città (il parco- progetti) e poi ha scarsissima capacità realizzativa, cosa che ha comportato una crescente usura progettuale.(4) La causa di ciò potrebbe essere non solo la natura del policy making milanese (debolezza degli attori pubblici) ma anche la mancanza di un progetto di città su cui far convergere il consenso di un numero crescente di attori.
 

QUALI INDICAZIONI PER L'AZIONE STRATEGICA

Le condizioni per l'azione strategica

Dal punto di vista del metodo, solo un processo di azione strategica che coinvolga e riposizioni tutti gli attori (e le loro preferenze) e non un gruppo tecnico seppur autorevole, può riuscire nell'impresa. Anche la proposta metodologicamente diversa di un soggetto istruttorio metropolitano appare debole. Sebbene sia impensabile una classica autorità metropolitana, é certo che solo una estesa cooperazione inter-istituzionale dotata di legittimità nell'elaborazione delle strategie può mettere insieme un meta-progetto di città, secondo le linee qui esposte.

Tra le condizioni necessarie per avviare un progetto di questa natura, se ne possono evidenziare due. E' in primo luogo necessario che emerga un interesse da parte degli attori a stabilire un gioco a somma positiva. Guardando a modelli realizzati in altre città-motore europee, ciò può riguardare i gruppi neo-industriali e del terziario a elevato contenuto di intelligenza nei confronti soprattutto di settori più tradizionali come il commercio e l'edilizia. Può avvenire interessando gli operatori (developers) dell'edilizia a un progetto centrato sulle nuove èlite professionali (Barcellona). Può consistere nell'alleanza tra alcuni ceti imprenditoriali tradizionali e le nuove business communities trans-urbane e trans-nazionali (Stoccarda). O ancora nell'alleanza tra una èlite modernizzante tecno-amministrativa e settori neo-imprenditoriali (Lione).In secondo luogo é importante che siano sviluppati meta-progetti da uno o più Enti locali, oppure vengano effettuati tentativi di coordinamento di alcuni segmenti dell'èlite tecno-amministrativa, in modo da poter determinare una causazione circolare e cumulativa. Il problema in questo caso é quello del come poter superare il veto posto da un attore o da più attori altrettanto o più forti dei soggetti proponenti i progetti importanti. L'impasse si risolve solo integrando tutti gli attori rilevanti, evitando la paralisi e lo scacco di una singola partita e quindi praticando attivamente sia la raccolta e la distribuzione delle informazioni sia la compensazione degli interessi.

Questo può essere fatto, da un punto di vista organizzativo, attraverso procedure di consultazione allargata a tutti gli interessi sui progetti urbani ex-ante ed ex-post (come nel caso di Lione), e la creazione di organismi di rappresentanza che costringano le parti (specie pubbliche di diverso livello) a compromettersi pubblicamente e quindi alla negoziazione e alla ricerca di focal points. In questo senso si deve mettere in evidenza il ruolo del foro nella discussione pubblica delle politiche. Così come é importante una strategia di comunicazione (uso dei media, azioni di tipo pedagogico, marketing urbano) oltrechè di negoziazione.

Le alternative possibili

Tra le tre alternative possibili (Tabella 1), elaborate sulla base sia delle esperienze estere che delle analisi teoriche in tema di nuove politiche urbane, si ritiene che l'approccio reticolare sia il più adatto per il caso milanese.

L'approccio bottom-up, infatti, ha già dato prova in passato della sua scarsa applicabilità. Questo é sostanzialmente fallito nella forma dell'urbanistica per progetti degli anni Ottanta. E, come si sa, l'approccio si é rivelato inefficiente non solo nella fase di implementazione, ma anche in quella decisionale.

Va aggiunto a questo riguardo che la compensazione degli interessi in gioco non può avvenire solo a scala di micro area o di singolo progetto e quindi può essere correttamente fatta solo a vasta scala, visto il diverso ruolo che i singoli attori giocano nel contesto metropolitano anche per effetto dello sviluppo dei modelli reticolari. Inoltre un modello bottom-up risulta particolarmente carente per affrontare quei problemi che richiedono progetti integrati, a carattere intersettoriale. Si pensi a questo riguardo al circuito ricerca, tecnologia, innovazione (e alle soluzioni datene a Stoccarda), al sistema formazione-capitale umano e così via. Si tratta di progetti il cui peso nell'offerta di economie di urbanizzazione rischia di essere forse più rilevante di quello delle infrastrutture fisiche ma la cui difficoltà di realizzazione, connessa proprio al carattere intersettoriale o di filiera, ha finora determinato scarsi risultati anche dal punto di vista propositivo (non é casuale, ad esempio che il tema dell'università venga affrontato in termini di spazi fisici piuttosto che anche di ri-progettazione di lauree e diplomi).

L'approccio top-down, invece, sembra improponibile in quanto richiede da parte dell'Ente locale (sia esso il Comune o la Provincia alla guida di un governo metropolitano) volontà, capacità tecnica di progettazione e soprattutto di implementazione delle politiche che, sinora, sono stati per le ragioni viste in precedenza proprio gli elementi più carenti.

Inoltre va sottolineato che, così come almeno proposto originariamente dalla letteratura sullo strategic planning, l'approccio in questione rischia di essere un modello che, almeno per il pianificatore urbano, nasce già vecchio. Esso infatti é tipicamente figlio dell'approccio manageriale alla gestione delle grandi imprese e quindi soffre di tutti i limiti a esso connessi, primo fra tutti quello di un modello sostanzialmentre gerarchico. Il modello reticolare, che sembra invece caratterizzare le nuove forme di organizzazione dei soggetti economici e del territorio induce rapporti di tipo cooperativo e competitivo che difficilmente possono essere trattati solo in questo modo. La necessità di cooperazioni interorganizzative, anche in relazione a progetti per loro natura intersettoriali e di area vasta (coinvolgente soggetti territoriali non necessariamente contigui) così come quella di compensare gli interessi e quella di visioni generali e condivise, costruite ex ante in assenza di un attore forte, sono tutti elementi essenziali per la formulazione e l'attuazione delle politiche pubbliche del territorio.

Il modello reticolare (o della gestione dei networks), dunque, sembra essere la soluzione preferibile, anche se con ampio margine di incertezza e di approcci.

Si é già riscontrata l'importanza di elaborare un progetto di città in modo coordinato (dal punto di vista degli attori) e integrato (dal punto di vista delle politiche). E si é visto come é importante a questo fine porre particolare attenzione agli aspetti gestionali della rete di attori/politiche. Si tratta, in definitiva, di riuscire a formare il consenso preventivo per poi ottenere il consenso operativo. Questo é ancora più valido in un contesto, come quello milanese, in cui gli attori e gli interessi sono molti e diversi e i meccanismi di interazione seguono la logica della competizione e dello scontro più che quella della collaborazione e della cooperazione. L'approccio reticolare risponde proprio all'esigenza di coordinare tale frammentarietà e costruire un consenso di base su un progetto globale di città. Si ricordi che il modello bottom-up e quello top- down funzionano quando, come si é visto, non vi é molta conflittualità e divergenza di interessi tra gli attori.

NOTE

1)- Cfr. Quaderni Aim n. 6, 14 e 17 citati in bibliografia.
2)-Per un'analisi completa si veda E. Ciciotti, R. Florio, P. Perulli, Milano: competizione senza strategie?, Quaderni Aim n. 24, Milano, 1994.
3)-Cfr. ancora una volta le esperienze di Lione, Stoccarda e Barcellona, per rimanere nell'ambito degli studi effettuati e dei quattro motori d'Europa.
4)-Vedi gli studi di B. Dente, P. Fareri, A. Balducci citati in bibliografia.

Bibliografia

A. Balducci, Disegnare il futuro, Il Mulino, Bologna, 1991.J. Bryson, Strategic Planning for Public and Non profit
Organizations, Jossey-Bass, San Francisco, 1989.
R. Camagni, C. Gibelli, Verso un Piano Territoriale Strategico in Lombardia, in Irer Per un Piano Territoriale Strategico della Lombardia anni 2000, 1992, allegato n. 3.
Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Milano, Monitorare Milano-Progetto per un sistema integrato di informazioni sull'area metropolitana, Milano, 1992.
E. Ciciotti, P. Perulli (a cura di), I dilemmi della cooperazione in una città politecnica: Stoccarda, Aim, Quaderno n. 14, Milano, 1992.
E. Ciciotti, P. Perulli (a cura di), Pianificazione Strategica e Giochi Olimpici a Barcellona, Aim, Quaderno n. 17, Milano, 1992.
E. Ciciotti, P. Perulli (a cura di), Politiche urbane per una metropoli europea: Lione, Aim, Quaderno n. 6, Milano, 1990.
P. Fareri, La progettazione del governo a Milano: nuovi attori per la metropoli matura, in B. Dente e altri, Metropoli per progetti, Bologna, Il Mulino, 1990.
B. Dente, L'offerta di politiche pubbliche, in Camera di Commercio di Milano - Monitorare Milano Il sistema politico-istituzionale, Milano, 1992.
Oetamm, Quaderni dal n. 1 al n. 35.
C. Secchi, S. Alessandrini (a cura di), Milano vista dagli europei immagine e promozione della metropoli milanese nel contesto della comunità internazionale, Aim, Quaderno n. 13, Milano, 1992.
 

UN PONTE VERSO L'AUTORITA' METROPOLITANA di Livio Tamberi

Se molti Paesi europei stanno studiando con interesse il sistema camerale italiano, la ragione sta nella Legge di riforma n. 580 del 29 dicembre 1993, giunta dopo 50 anni di attesa, che definisce le Camere di Commercio quali enti locali non territoriali, vale a dire, enti di diritto pubblico che svolgono funzioni di interesse generale per il sistema delle imprese. Il timore da più parti espresso che il fantasma della crisi della rappresentanza, con particolare riferimento alle associazioni imprenditoriali, possa essere coperto dalle Camere di Commercio, enti pubblici a iscrizione obbligatoria, richiamando in tal modo una sorta di neo-corporativismo trova, invero, nella Legge di riforma un vincolo preciso. Quest'ultima assegna alle Camere di Commercio un altro compito, quello di farsi carico degli interessi generali di tutte le imprese, tipo i problemi legati all'ambiente, alla formazione, ai rapporti con la Pubblica amministrazione. La grande scommessa è, dunque, quella di trasformare le Camere di Commercio da burocrazia periferica dello Stato a soggetti promotori di esperienze alternative al servizio delle imprese. Esse debbono e possono così divenire il nodo di una rete policentrica capace di rappresentare un momento di mediazione territoriale degli interessi funzionali, ben rappresentati dal mondo della scuola e dell'università, delle fondazioni bancarie, delle authority di garanzia, delle reti di comunicazione. Il sistema camerale potrà così svolgere compiti d'impulso nei confronti delle realtà locali, a scapito dell'originaria imprinting corporativo-burocratica, ma a vantaggio di un sempre più esplicito ruolo di mobilitazione delle aspettative e delle iniziative locali.
 
 

UN INTERFACCIA FRA LE RETI DELLE AUTONOMIE LOCALI E FUNZIONALI
La riforma del sistema camerale apre concretamente la strada alla riforma della Pubblica amministrazione.

Ciò perché essa postula il superamento del primato dello Stato sulla società, il che implica, altresì, la riduzione del ruolo mediatore e omniestensivo della classe politica.

La globalizzazione stimola ulteriormente il recupero di autonomia della "società" dalle strutture politiche. Da qui la reinvenzione delle istituzioni, pensate due secoli fa per lo Stato-Nazione, che investe, a un tempo, le attività politiche e le realtà sociali.

Non è più, dunque, l'unità di comando del principe sovrano che tiene insieme le società complesse. L'incontro risiede, piuttosto, nel rispetto di regole comuni e di intenti legati orizzontalmente in reti, siano esse riferite alle istituzioni pubbliche locali, ovvero alle autonomie funzionali espresse dalla società civile.

Per interconnettersi le due reti richiedono un'interfaccia sufficientemente articolata e diffusa, ben espressa dal sistema camerale. È significativo, in proposito, il gigantesco progetto di qualità globale avviato da Bill Clinton e Al Gore per l'intera macchina pubblica Usa.

Fino a pochi anni fa si pensava, infatti, che fossero gli Stati a creare le reti. Così è avvenuto per l'elettricità, le ferrovie, le autostrade, i telefoni. Il National Performance Review lanciato da Clinton e Gore ha scommesso, invece, sull'esatto opposto.

Su reti, cioè, capaci di ricreare, anzi, reinventare la macchina pubblica con un'ampia e diffusa partecipazione di tutti i soggetti coinvolti, capace di arrivare, come è proprio di ogni programma di qualità totale, al singolo cittadino-utente.

Le reti, opportunamente interconnesse, sono, dunque, state alla base del ripensamento radicale dei processi burocratici e amministrativi che ha portato a "reinventare" lo Stato.

Ciò perché, anche senza volerlo, siamo parte integrante, come attori o come spettatori, di un cambiamento grandioso: il passaggio, cioè, dalla società industriale, imperniata sui "prodotti", a una società post-industriale, imperniatasull'"intelligenza".

Per esemplificare con un'indicazione bancaria di moda, è un po' il salto di scala che intercorre tra una "banca ordinaria", quale gestore di "denaro", e una "merchant bank" gestore di "idee".
 
 

IL POTERE NELLA SOCIETA' DELL'INFORMAZIONE

Orbene, la società post-industriale comporta tale passaggio, per cui non solo vi sarà, come già è in corso nella nostra società, in particolare nell'area metropolitana milanese, una riduzione dei "colletti blu" a favore dei "colletti bianchi", ma anche un processo di cambiamento dei ruoli da essi attualmente ricoperto.

Non si tratta, perciò, di una mera trasposizione di parole, ma di una vera e propria modifica di comportamenti.

Non è casuale che in questa logica stiano cambiando le stesse basi del potere. Come avvenne in altre epoche storiche, con la sostituzione del potere originariamente rappresentato dalle "terre", con quello dei "beni", oggetto della prima rivoluzione industriale, il potere è successivamente passato nelle mani del capitale finanziario e, oggi, a coloro che posseggono e trasmettono informazioni.

È ovvio che, nell'ambito del mondo industriale più evoluto, questi poteri risultino tra di loro spesso interdipendenti, anzi, parti di un unico e più vasto agglomerato industriale-finanziario. Ciò che merita rilevare è che tale cambiamento sarà sconvolgente.

Le informazioni non si prestano, infatti, a essere accumulate in un silos. Anzi, contrariamente ai "beni" oggetto dei processi produttivi propri di un sistema industriale, le "informazioni" non comportano un'espropriazione in occasione del loro scambio.

L'arricchimento, nel caso dell'informazione, non avviene solo da parte di chi la riceve, ma anche per la fonte della stessa. Il potere, in virtù del possesso dell'informazione, sarà per sua natura "aperto", dinamico e disponibile a farsi governare da chi ha più fantasia e più ingegno. Una società imperniata sull'informazione richiede una grande ventata di innovazione sia nell'amministrazione, sia nella giustizia, sia nel sistema formativo, sia e più ancora nelle istituzioni.

Non è casuale che in tale contesto sia stata coniata la definizione deregulation, cioè, lo smantellamento delle bardature amministrative che pretendono di tutto prevedere e prescrivere.

La deregulation vera cambia la qualità dell'intervento pubblico perché, invece di precettare i comportamenti, impone "regole del gioco", non smantella lo Stato, lo reinventa.

La costituzione della nuova autorità metropolitana costituisce per il sistema camerale un'occasione unica, in grado di consentire il passaggio dalle affermazioni di principio, in termini di nuove funzioni, a interventi propositivi, mirati all'implementazione di specifici progetti, utilizzando tutto il peso della propria capacità sinergica fra le forze sociali di cui alle reti funzionali e i poteri elettivi espressi dalle reti delle autonomie locali.
 
 

CITTA' METROPOLITANA: IL RUOLO DI PROMOZIONE DELLA CAMERA DI COMMERCIO

Lo stallo dei disposti previsti dalla Legge n. 142-1990 in tema di costituzione dell'area metropolitana trae ragione dalla contrapposizione, non solo dottrinale, fra "strutturalisti" e "funzionalisti". I primi, in una logica giuridico-amministrativa, prevedevano per la rete locale i due soli livelli istituzionali sanciti dalla Costituzione (Provincia - Comune), con l'unica variante della provincia metropolitana. Al suo interno i Comuni dovevano tendere all'omogeneità in termini di consistenza demografica, anche tramite la formazione di circondari, suscettibili di trasformarsi in nuove Province (come nel caso della Brianza e di Olonia).

I secondi, all'opposto, assumendo la logica delle economie di scala, negavano sia l'opportunità di modificare le vigenti circoscrizioni territoriali, sia l'istituzionalizzazione dell'area metropolitana, a favore di un coordinamento dei processi decisionali affidato alle Regioni. Il nuovo Disegno di legge del Ministro dell'Interno, in occasione della finanziaria 1997, prevede la definizione dell'area metropolitana di concerto fra la Provincia e tutti i Comuni interessati, sulla base di un patto di fiducia imperniato sulla lealtà dei comportamenti di tutte le parti istituzionali e le realtà sociali coinvolte dalla nuova vasta area metropolitana.

Nasce qui la possibilità di allentare i controlli formali e le disposizioni coercitive proprie delle strumentazioni e degli apparati giuridici, secondo i princìpi già discussi della vera deregulation. Le linee di sviluppo della Provincia di Milano accolgono, in proposito, già molte ipotesi progettuali, capaci di inverare il suo nuovo ruolo "maieutico" a scala metropolitana.

Il contributo della Camera di Commercio potrà in merito essere ben espresso dalla sua attività di moral suasion nei confronti delle reti delle autonomie locali e funzionali operanti nell'area metropolitana. Tutto ciò richiederà la mobilitazione delle risorse umane, sociali e imprenditoriali esistenti e il ricorso a strumentazioni innovative in termini di:

• Project financing, quale opzione strategica per sopperire alla crisi della finanza pubblica, mediante l'apporto di capitali privati; anche in virtù del ricorso alle società miste con partecipazione minoritaria pubblica.
• Outsourcing, quale contributo operativo allo snellimento della macchina burocratica e alla riduzione dell'indebitamento pubblico. Molte funzioni amministrative accolte dalla rete delle autonomie locali, ma anche dallo stesso sistema camerale, possono essere ripensate in questa logica, tanto da stimolare una loro profonda re-ingenerizzazione (re-engineering).
• Formazione, per diffondere a tutti gli enti locali dell'area metropolitana milanese i principi della responsabilizzazione diffusa, esaltati dal nuovo "Ordinamento finanziario e contabile per gli enti locali".
• Promoter Company per aggiungere valore al Territorio e soddisfare i bisogni di area, tramite forti alleanze finanziarie e nuovi assetti societari. Le sue competenze riguardano:
• la pianificazione strategica di business e di mercato;
• la politica delle alleanze fra operatori e istituzioni;
• la progettazione, realizzazione e gestione - diretta e indiretta - delle infrastrutture di reti fisiche e informative;
• l'attività di marketing urbano e territoriale, la comunicazione per la valorizzazione dell'immagine di area;
• la predisposizione di strumenti di ingegneria finanziaria, anche innovativi.

Un'opportunità unica, dunque, per reinventare, con l'area metropolitana milanese, l'intero apparato istituzionale pubblico secondo i princìpi della qualità globale.
 
 

7. SCENARIO TERRITORIALE: MAPPE E LOCALISMI DEL POLICENTRISMO METROPOLITANO
 

Diversi contributi di analisi presenti nel Rapporto di quest’anno, e per esso appositamente elaborati, forniscono un vero e proprio "pacchetto" di letture della composita realtà metropolitana milanese e dei suoi multiformi processi di cambiamento (dai cluster dello sviluppo a quelli della sostenibilità ambientale). Un fenomeno, quello dell’AMM (Area Metropolitana Milanese), sicuramente tra i più studiati - al punto da poter costituire l’oggetto di "metaletture" (come nel contributo di Ciciotti) -, ma nello stesso tempo tra i più sfuggenti, forse perchè ancora privo di una corrispondente e visibile strategia di sviluppo, ossia di una progettualità di scala vasta e di profilo alto. In attesa di una qualche forma di "governance" adeguata alla sua complessità e ricchezza, il territorio milanese procede non tanto a rivoluzionare le proprie morfologie, ma ad assestarle, essendosi ormai compiuto il ciclo della sua lunga transizione verso la forma metropolitana, che ora invita sempre più a orientare le osservazioni sulle dinamiche di differenziazione territoriale interne e sull’emergere di nuove spinte locali. Per questo Milano Produttiva è anche molte mappe, che descrivono molti fenomeni.  7.1. La mappa dello sviluppo Una cluster analysis elaborata dall’Ufficio Studi camerale per tutti i comuni della provincia di Milano con lo scopo di individuarne le omogeneità di performance rispetto all’andamento di una serie di indicatori economici prescelti (sono in tutto una ventina) ha consentito di cogliere alcuni cambiamenti intervenuti, tra il 1993 e il 1997, nel "pattern" di sviluppo metropolitano. A questo proposito si può osservare: l’aumento dei componenti la "famiglia" dei comuni caratterizzati da una bassa dinamica di sviluppo (passati da 94 a 117), il che sembra indicare una tendenza diffusa del territorio a ritirarsi nella "manutenzione" del già fatto, come mostra anche la riduzione della classe a dinamica media (da 57 a 35). Considerando che il numero dei comuni caratterizzati da maggior sviluppo è rimasto nel frattempo quasi invariato (da 35 a 34), si può dedurre una evoluzione del modello di crescita metropolitana maggiormente connotata da dinamiche polarizzanti;  la relativa maggiore distribuzione delle dinamiche di sviluppo più per nodi anche tra loro fisicamente distanti (ossia "a macchia di leopardo") che per contiguità territoriale, da cui si può cogliere l’emergere di strategie localizzative più puntuali e in fondo coerenti alla crescente conformazione di tipo policentrico assunta nel corso degli anni dal sistema milanese.  La mappa relativa all’andamento dei singoli fenomeni considerati conferma sostanzialmente la maggiore dinamicità dei comuni esterni alla città di Milano, specie se localizzati nella fascia sud risalente sia ad ovest che ad est (espansione terziaria e residenziale, in qualche caso anche industriale), mentre l’intera agglomerazione posta a nord e nord-est si caratterizza soprattutto per l’intenso sviluppo assunto dalle concessioni edilizie per uso abitativo (riscontrabile anche in alcuni centri urbani della fascia sud). Un aspetto particolarmente interessante riguarda la localizzazione delle imprese esportatrici e delle multinazionali, che assume una configurazione ad anello, con intensità degradante passando dal centro alla periferia e un orientamento prevalente lungo l’asse nord-nord est. E’ dagli anni ’80 che lo sviluppo economico dell’area milanese è ruotato verso l’Est, abbandonando l’Ovest alla stagnazione o alla crisi (almeno sino ai più recenti segnali di ripresa) e continuando ad animare la dinamica metropolitana per tutto il decennio successivo. Ed è qui, in questa nuova trama produttiva protesa a fare giuntura con il Nord Est del fuori provincia, che si collocano le due "zoomate" territoriali contenute nel Rapporto di quest’anno, ossia: la città di Sesto San Giovanni, da lungo tempo impegnata in un faticoso e contraddittorio processo di radicale trasformazione della propria identità produttiva, con il passaggio dalla vecchia "città delle fabbriche" - oggi in gran parte dismessa, ma non scomparsa - a quella nuova del postindustriale, che la rende luogo emblematico della transizione postfordista e milieu potenziale dell’innovazione urbana e tecnologica nell’area densa del Nord Milano;  il comprensorio di Melzo, assunto e analizzato come caso esemplificativo di uno sviluppo locale reso possibile dalla concomitanza di diversi fattori di attrazione o localizzazione, rintracciabili non solo nelle caratteristiche di un mix produttivo ben strutturato, nel buon livello di infrastrutturazione complessiva e in una qualità insediativa medio-alta, ma anche - ed è questo l’aspetto più interessante - nel ricorso ad incentivi istituzionali connessi alla pianificazione urbanistica.  7.2. La mappa della sostenibilità ambientale All’interno del Rapporto del 1997 avevamo presentato la mappa della sostenibilità urbana nella città di Milano, realizzata dal Dipartimento di Scienze del Territorio del Politecnico, che con l’edizione di quest’anno viene estesa all’intera area metropolitana. Utilizzando un approccio multidimensionale, la mappa ricostruisce la geografia dettagliata delle condizioni di opportunità e di rischio presenti nel territorio milanese e può costituire uno strumento informativo utile a supportare i decision maker nella messa a punto degli interventi rivolti al miglioramento della qualità ambientale. E’ la mappa dei fattori di rischio - che è poi il "negativo" in qualche modo speculare al "positivo" di quella dei fattori di opportunità - a preoccupare (ovviamente) di più, in quanto evidenza stati di non qualità territoriale e urbana relativamente diffusi, quali: la forte criticità delle aree "agricole" localizzate a ovest e sud-ovest in termini di dotazione ed efficienza dei servizi infrastrutturali per la gestione ambientale (depuratori, riciclaggio, rete fognaria);  il permanere di contesti urbani relativamente estesi caratterizzati da bassa qualità abitativa e residenziale (quasi tutta la cintura nord di Milano, la fascia periferica dello stesso capoluogo, diversi comuni del sud-ovest), a cui si aggiungono alcuni episodi, peraltro non molto numerosi, di vero e proprio degrado edilizio (centri agricoli del nord-ovest);  l’impoverimento ecologico (assenza di verde naturale) di una parte consistente del territorio metropolitano (in particolare lungo le "direttrici" a più elevata densità urbana, che da Milano si estendono verso il nord-est, il nord-ovest e il sud-est);  la carenza di funzioni urbane qualificate (servizi commerciali, culturali, del tempo libero, ecc.) nelle fasce periferiche (soprattutto a est e a ovest) immediatamente adiacenti la prima cintura, alcune delle quali (a ovest) risultano penalizzate anche in termini di accessibilità;  il diffuso e più o meno intenso inquinamento dell’aria e delle acque, che assume i valori più elevati a Milano e nell’area della conurbazione centrale.  All’interno della "questione ambientale" acquistano inoltre un peso sempre più rilevante i problemi connessi alla produzione e allo smaltimento dei rifiuti, che toccano soprattutto la città di Milano (in cui si concentra il 79% dei rifiuti solidi urbani o RSU prodotti nella provincia). Sotto il profilo delle forme di trattamento degli RSU, la situazione appare oggi decisamente migliorata (la modalità "pesante" della discarica interessa ormai soltanto il 10% dei rifiuti smaltiti contro quasi il 70% del 1994, mentre cresce il ricorso alla raccolta differenziata e ad altri sistemi di smaltimento a minor impatto ambientale). Sul fronte dei rifiuti industriali - la cui produzione, tra il 1997 e il 1998, è cresciuta in provincia di Milano del 6% e ben del 33% se si considerano soltanto quelli classificati come pericolosi e dove l’area milanese risulta spesso importatrice netta di materie da smaltire di provenienza esterna - è da evidenziare la gestione ambientale ancora carente del problema connesso al recupero degli imballaggi.  Milano offre da sempre un ambiente economico qualificato, in molti casi eccellente. Non altrettanto si può dire del suo habitat, che insieme alle mappe del benessere diffuso presenta anche quelle, a estensione non irrilevante, del disagio. Questa distanza può essere oggi colmata pensando il territorio non più come un semplice spazio fisico da consumare o un contenitore passivo di funzioni, ma come attore complesso protagonista del proprio sviluppo sostenibile.  7.3. La mappa delle letture metropolitane Quando leggiamo un territorio siamo sempre guidati da un approccio teorico, da un interesse, da una intenzionalità più o meno normativa , da utopie, valori, e così via, in altre parole da un "modello di lettura" con cui elaboriamo descrizioni, visioni, interpretazioni.  Il contributo di Ciciotti contiene una tassonomia ragionata delle tante letture che i diversi attori locali (università, centri studi, istituzioni, gruppi di interesse) hanno dato dell’area metropolitana milanese e del suo rapporto con il policentrismo. Dall’analisi empirica condotta su dati secondari dedotti dai 44 studi presi in considerazione, e in gran parte realizzati nel corso degli anni ‘90, emerge:  il prevalente accostamento tra area metropolitana milanese e policentrismo, i cui caratteri vengono colti attraverso diversi approcci descrittivi (per zone, poli, direttrici, funzioni, ambienti, sistemi, ecc.), che danno forma a una nutrita serie di "skyline" territoriali differenziate (il Magentino, la Brianza milanese, il Vimercatese, il sud agricolo, la direttrice Sempione, ecc.), a testimoniare l’ampia gamma di situazioni intrinseca alla geografia metropolitana;  l’affermarsi del paradigma reticolare, che mette in discussione l’unidirezionalità dei nessi tra centro e periferia propria del tradizionale modello gerarchico e volge l’attenzione alle nuove relazioni di tipo orizzontale e funzionale che si sviluppano tra i nodi del territorio concepito come un sistema a rete;  la delimitazione a geometria variabile dei confini dell’area metropolitana milanese in funzione degli interessi e dei diversi punti di vista degli attori (anche se la definizione più diffusa fa coincidere l’AMM con la provincia di Milano), chiaro sintomo della difficoltà di perimetrare in modo univoco cioè che appare ormai più un sistema di relazioni che uno spazio fisico.  La maggioranza delle letture sembra quindi convergere su un’idea di area metropolitana milanese come area vasta e come "organismo" policentrico e reticolare. E’ un dato culturale rilevante, ma è anche solo la metà piena del bicchiere. Quella vuota, e purtroppo oggi più importante, è la governance metropolitana - cioè un sistema di decisioni basato sulla cooperazione tra i diversi attori pubblici e privati orientato a una visione progettuale e strategica dell’area metropolitana -, che ancora non si vede. E’ qui che il policentrismo diventa davvero rete e fa spinta competitiva, perché altrimenti rischia di rimane soltanto frammentazione e di costituire, alla fine, un’occasione mancata per la valorizzazione di quel pluralismo di risorse che è in grado di generare.

DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE N. 2427 d'iniziativa del senatore ROTELLI
COMUNICATO ALLA PRESIDENZA IL 13 MAGGIO 1997

ONOREVOLI SENATORI. - L'Associazione "Movimento per Milano Città-Stato" di Milano, di cui é presidente il dottor Mario Unnia, ha predisposto il disegno di legge costituzionale redatto da Paolo Bertaccini (coordinatore ed estensore) con Vincenzo Cariello, Massimo Condinanzi, Alfredo Frangini, Viviana Ravasi, Vincenzo Saponara. Della relazione e del disegno di legge il proponente condivide ovviamente, ciò che deriva dalle sue precedenti proposte, non ciò che deriva da proposte altrui. Tuttavia é parso ugualmente opportuno che il Parlamento e, in particolare, la Commissione bicamerale per le riforme costituzionali potessero conoscere esattamente la proposta. Ne risulta, infatti, quanto inadeguate, rispetto alle attese, siano le formulazioni finora prevalse in tema di forma di Stato e struttura del Parlamento.

Soprattutto preme sottolineare la sostanziale iniquità implicita in tutte le proposte che, da un lato, conservano Regioni piccole o piccolissime, comunque con meno di un milione di abitanti, e, dall'altro, sopprimono l'attuale facoltà di costituire con almeno un milione di abitanti nuove Regioni, consentendo soltanto che queste siano costituite esclusivamente attraverso l'accorpamento delle Regioni esistenti. In concreto, si conserverebbero Regioni come la Basilicata, il Molise, l'Umbria, la Valle d'Aosta o addirittura si farebbero due regioni distinte dell'attuale Trentino-Alto Adige mentre si escluderebbe che l'attuale area metropolitana di Milano oppure quella di Napoli (che non sono precisamente delle valli di poco piú di 100.000 abitanti) si costituissero in Regioni ai sensi dell'articolo 132 della Costituzione e si escluderebbe altresí che la Romagna si potesse staccare dall'Emilia, come é avvenuto fra il Molise e l'Abruzzo. Tanto piú che le varie proposte via via accumulate finora nella Commissione bicamerale in materia di Camera delle Regioni sono tutte nella direzione della drastica riduzione del peso delle Regioni maggiori (a cominciare dalla Lombardia) e dell'ulteriore aumento del peso relativo delle minori, ordinarie o speciali che siano.

La proposta di Milano Città-Stato, che sarebbe stato piú proprio, anche se meno efficace, definire Milano Città-Regione e intenderebbe porsi sul piano delle Città- Länder tedesche, mostra il contrasto fra le istanze di revisione costituzionale maturate sul territorio e gli interessi partitici della classe politica.

Si riporta, dunque, integralmente il testo elaborato dall'Associazione, con la relazione da essa predisposta.

"Il presente disegno di legge configura una "Repubblica delle Autonomie" in Italia come passaggio intermedio ma coerente verso eventuali forme di federalismo piú compiuto. Si tratta di uno stadio evolutivo in cui vi é spazio non solo per le Regioni attuali, ma anche in prospettiva per Regioni e Autonomie di diversa natura e dimensioni che ne abbiano o ne acquisiscano i titoli a divenirlo. Questo disegno di legge sancisce soprattutto un forte riconoscimento all'ipotesi di "Città-Stato", da intendersi in quanto "Regioni metropolitane" mutuate dai Länder cittadini tedeschi.

Nel quadro dei processi sia di unificazione europea, sia di globalizzazione dell'economia - dai quali emerge una articolazione plurale di componenti territoriali disomogenee (città, regioni, nazioni, aree trans-frontaliere, comunità di professioni, associazioni di categoria) collegate in rete da alcuni nodi principali di coordinamento e di intersezione fra diversi network europei e mondiali - un assetto flessibile che si fondi su autonomie diversificate é la risposta indispensabile per rendere moderni e competitivi gli assetti istituzionali del Paese. In particolare il modello della Città-Stato polifunzionale e reticolare acquisisce oggi una forte legittimità, ed é funzionale alle esigenze della crescita economica.

L'articolato che segue non é stato redatto ai fini di dottrina avulso dalla realtà politica, bensí intende essere praticabile nell'attuale contesto di equilibri fra i partiti e di orientamenti emersi in sede di Commissione bicamerale, ed é perciò fortemente correlato con le proposte piú significative sul tema della forma di Stato ivi presentate.

Esso viene a cadere in un frangente del dibattito sulle riforme molto poco rassicurante, poiché l'attenzione é centrata quasi esclusivamente sulla forma di governo; l'autoesclusione della Lega dai lavori della Commissione genera pressioni politiche assai deboli per modifiche della forma di Stato, se non a titolo personale da parte di qualche deputato o senatore. Invece, se é vero che un consolidamento dei poteri di governo é indispensabile (ma a questo riguardo osserva il professor Rotelli che il punto, piú che nei poteri effettivi del primo ministro, sta nella garanzia di durata della sua maggioranza), é altrettanto vero che il necessario complemento di una riforma in senso presidenziale é una riforma in senso federalista, o quanto meno autonomista; i contropoteri piú credibili del presidenzialismo sono i poteri locali.

Con questo disegno di legge si vuole cosí esercitare un influenzamento competente sui lavori della Bicamerale per sollecitare provvedimenti incisivi riguardo la forma di Stato, non da ultimo anche per scongiurare il rischio che le "leggi Bassanini" - un primo passo, pur controverso, in direzione del decentramento amministrativo - possano trovare accoglimento solo parziale.

Il disegno di legge intende modificare la Costituzione in senso compiutamente autonomista senza per questo rivoluzionarne l'impianto di fondo, che sarebbe possibile solo intervenendo sui Principi fondamentali della prima parte. Piú precisamente, sarebbe indispensabile modificare quanto meno l'articolo 5, per riformulare in termini federali la definizione di Repubblica unitaria, e l'articolo 11, per rendere esplicito il riferimento all'Unione Europea e per raccordare nel modo piú efficace possibile l'intreccio di sovranità che vanno evolvendo verso l'unità politica d'Europa, sia pure con incognite importanti riguardo la forma di ordinamento che essa dovrà assumere (a questo proposito va sottolineato come l'unità d'Europa, lungi da porsi in contrasto con crescenti autonomie subnazionali, ne é anzi un complemento necessario). Alla Bicamerale é invece consentito solo intervenire sulla seconda parte, comportando ciò rischi di conflitto e di incoerenza con la prima parte; comunque manca alla Bicamerale una piú solida legittimazione da parte degli elettori per modifiche troppo radicali. Pur con l'obiettivo di riformare con incisività, é dunque opportuno procedere con prudenza.

Le proposte di modifica sono state redatte sulla base delle proposte avanzate alla Bicamerale: eventuali interventi ulteriori per garantire coerenza finale all'impianto generale non vengono in questa sede sviluppati, demandandosi tale compito, in caso di necessità, ai Commissari e ai loro assistenti.

Va detto che quelle proposte dedicano in generale poca attenzione ai temi che concernono la forma di Stato. Tra le poche che lo fanno, in una prospettiva federalista la proposta Rotelli é quella piú solida e innovativa; accreditate sono anche le proposte dei deputati del Partito Popolare e quella del Testo coordinato della conferenza delle regioni, che fanno riferimento esplicito al modello "governamentale cooperativo" tedesco.

L'impianto delle regioni - che a differenza di quello dei deputati PPI non rivoluziona la struttura degli articoli - e il modello tedesco sono stati da noi accolti come base di lavoro praticabile, ma li si é resi piú incisivi e autonomisti; per far ció, si é attinto soprattutto dalla proposta del professor Rotelli.

Una tale soluzione operativa presenta tre vantaggi: 1) configura un ordinamento coerente di diritto pubblico, riducendo il rischio di ibridi giuridici non fertili, bensì nocivi; 2) non spaccia per federalismo ciò che solo in parte é tale, poiché se per un verso é vero che le autonomie si rafforzano in modo sostanziale, per un altro lo Stato resta di concezione unitaria; 3) fa maturare i tempi per eventuali modifiche successive, attendendo che l'inerzia del passato si attenui e le autonomie si autoorganizzino in modo spontaneo, senza mettere a rischio la tenuta d'insieme del sistema.

La dizione "Repubblica delle Autonomie" rispecchia l'idea di fondo che muove il presente disegno di legge: configurare un assetto flessibile di autonomie, in cui alle Regioni sia riconosciuta un ruolo preminente per ragioni di funzionalità e di economie di scala nei rendimenti delle istituzioni, ma in cui la legittimità provenga dal basso, consentendo che gli enti locali dispongano di strumenti reali per l'autogoverno.

Nell'attuale momento storico segnato dalla crisi della Prima Repubblica e dal rapido avanzare della globalizzazione, é indispensabile trovare una soluzione incisiva e praticabile che avvii subito un processo reale di progressiva indipendenza di Regioni ed enti locali: delle grandi questioni da affrontare che sono sul tappeto (governabilità, riforma della pubblica amministrazione, ristrutturazione dello Stato sociale, riforma delle pensioni, debito pubblico), la chiave di volta per ridare fiato alla crescita economica e all'occupazione é una riforma autonomistica che metta le diverse aree del Paese in condizioni di attrezzarsi con scelte proprie alle sfide dell'economia mondiale.

Per fondare una "Repubblica delle Autonomie" che risponda a questa esigenza si deve intervenire su sette questioni chiave: la riformulazione del principio costitutivo delle parti territoriali della Repubblica; l'estensione degli Statuti speciali a ogni Regione; l'istituzione di un Senato delle Regioni; la riformulazione del criterio fondativo e definitorio delle Regioni; il riparto delle competenze legislative e l'autonomia finanziaria e tributaria di Comuni, Province e Regioni; la ridefinizione del ruolo della pubblica amministrazione, la riformulazione delle procedure di revisione costituzionale. É su queste sette questioni - e relativi diciannove articoli - che l'articolato si concentra:

1. La riformulazione del principio costitutivo delle parti territoriali della repubblica é fondamentale per legittimare lo Stato a partire dalle comunità locali e per tutelare gli enti locali da centralismi di varia natura, sancendo una applicazione "dal basso" del principio di sussidiarietà. La formulazione proposta é quella già avanzata a suo tempo dal professor Rotelli e dalla Regione Lombardia, poi ripresa anche dalla Commissione Speroni, ora riproposta ancora dal Rotelli. Vi si aggiunge una specificazione dell'ente Provincia, concepito anch'esso come aggregazione "dal basso" di Comuni, ente locale di base; la definizione aggregativa dell'ente Regione ha luogo nell'articolo 131.

2. L'estensione degli Statuti speciali a ciascuna Regione deriva e ripete da un principio già presente in Costituzione la propria legittimità. Consente di rendere effettivo in modo compiuto il riconoscimento e la promozione delle autonomie locali sanciti nell'articolo 5 della prima parte, e pone fine a una disparità di diritti per le Regioni che non trova ragioni d'essere tra i principi fondamentali, e dunque vi contrasta. La "Repubblica delle Autonomie", con statuti speciali per ogni Regione, é del tutto coerente con la prima parte della Costituzione, ed é anche una risposta all'esigenza di gradualità nelle riforme. Per Valle d'Aosta e Trentino-Alto Adige si può rafforzare il diritto all'autonomia esplicitando che esso é legato ad accordi internazionali.

3. Una nuova formulazione del principio fondativo e definitorio delle Regioni é il nodo cruciale per una riarticolazione territoriale dello Stato che si fondi su autonomie reali, effettivamente in condizioni di autogovernarsi e di competere con altre aree, italiane e non italiane, anche aggregandosi o disaggregandosi. La Commissione Bicamerale rischia al riguardo di non modificare alcunché e di lasciare in eredità alla nuova Carta un sistema rigido e antiquato, con limitate possibilità evolutive. E ciò per due ragioni: un eccesso di realismo politico e l'emergente contrapposizione fra "regionalisti" e "municipalisti".

Su questo punto l'articolato - con la proposta di un doppio articolo 131 - apporta il suo contributo piú innovativo. Sancisce in modo esplicito i criteri per la creazione di nuove Regioni (dunque in modo implicito anche per la riorganizzazione di quelle esistenti) mediante tre requisiti: il primo dimensionale di popolazione minima, previsto anche dal professor Rotelli, nella misura di due milioni e mezzo (per ragioni di economie di scala nei rendimenti istituzionali); il secondo di funzionalità (riconoscendo l'importanza del ruolo economico nella costituzione degli enti locali) e di specificità (riconoscendo altresì l'importanza di identità etniche o culturali); il terzo di autosostenibilità (obbligando le costituende Regioni a porsi l'obiettivo dell'autosufficienza finanziaria e scongiurando astratte richieste di autonomia). Ad enti locali che soddisfino solo parzialmente questi parametri si riconoscono particolari status di autonomia dalla o dalle Regioni di appartenenza (va accolta a questo riguardo in Costituzione la possibilità di aree transfrontaliere) e si dà corpo e sostanza tramite una differenziazione e una gradualità di poteri, a forti autonomie non solo regionali.

Così facendo si innesta una componente dinamica che spinge verso una nuova configurazione delle Regioni, creando una struttura anche processuale (un dinamismo interno e spontaneo - dunque democratico - che é il pregio maggiore della proposta del professor Rotelli): Non si elude inoltre il doppio problema del necessario equilibrio fra le parti territoriali dello Stato e della loro funzionalità, a suo tempo posto dalla Fondazione Agnelli: solo si escludono la ricerca di un principio di uniformità e una tracciatura di confini "a tavolino", lasciando che sia un processo democratico e spontaneo a determinare numero, dimensioni e tipologia delle entità territoriali dello Stato. Questa soluzione é ancora piú valida se si considera che equilibrio e funzionalità dei territori autonomi vanno oggi valutati piú nelle cornici europea e mondiale, che non in quella italiana.

Un doppio articolo 131 così formulato rende inoltre opportuno, se non addirittura necessario, che in sede di legislazione ordinaria si predispongano procedure e meccanismi che incoraggino a riarticolare a fini di funzionalità (per aggregazione o disaggregazione) Comuni, Provincie e Regioni esistenti.

Inoltre, una tale riformulazione consente di superare gli scogli su cui rischia di arenarsi l'azione riformatrice della Bicamerale (significativamente é il solo professor Rotelli a proporre modifiche dell'attuale assetto regionale): procede infatti con realismo mantenendo inalterate come base di partenza le attuali Regioni, grazie a un riconoscimento di identità storica repubblicana; e risolve la contrapposizione fra municipalismo e regionalismo poiché pone limiti precisi a una deriva municipalista con forti diseconomie di scala (in questo quadro la Regione "Città-Stato" trova legittimazione in quanto metropolitano-funzionale, non perché municipalista), contemplando però al tempo stesso - come si é visto - una possibile graduazione di poteri a tutela di enti territoriali minori o intermedi.

In questo quadro la "Grande Milano" (l'attuale Comune di Milano insieme ai Comuni dell'hinterland che compongono l'odierna Provincia, anche escludendo quelli che piú gravitano sul Comune di Monza o su aree piú specificamente agricolo-industriali, ed eventualmente con l'inclusione di Comuni di Provincie limitrofe, non necessariamente contigui) soddisferebbe i tre requisiti, se le popolazioni dei Comuni interessati si pronunciassero a favore con referendum.

4. L'istituzione di un Senato delle Regioni sul modello del Bundestrat tedesco non possiede la legittimazione del voto diretto, ma ha un doppio vantaggio: per un verso assicura agli esecutivi regionali un rapporto diretto con il Governo e il Parlamento, rafforzando le nascenti autonomie locali e promuovendo lo sviluppo di ceti politici regionali qualificati; per altro verso induce un comportamento leale alla regione, e non al partito nazionale, da parte dei rappresentanti designati, aspetto questo di rilievo nel quadro della tradizione politica italiana fortemente partitica.
Il rischio elevato di soluzioni avventurose che la ricerca di ipotesi "miste" - spesso generate da pressioni di fazione e di corpo - comporta su questo punto, e la necessità immediata di legittimare la rappresentanza regionale nel processo di formazione delle leggi nazionali, suggeriscono di accogliere senza troppe modifiche un modello di cui si conosce il rendimento. La non estensione della rappresentanza a Comuni e Province, come proposto dai deputati del PPI e a suo tempo dalla Commissione Speroni, va intesa in questo senso, oltre che con l'esigenza di non disperdere i poteri producendo diseconomie di scala; ma Comuni e Provincie sono tutelati a sufficienza dagli articoli relativi ai punti 1 e 3.

Un Senato di rappresentanti designati non ha la legittimazione sufficiente a un ruolo legiferante molto attivo, ma sì per l'esercizio di poteri colegiferanti, ostativi, di controllo, e di tutela dei poteri legislativi regionali sanciti negli articoli 70 e 117.

Nell'accogliere il modello bicamerale tedesco, si é però intervenuti sui criteri numerici di rappresentanza, che nella proposta delle Regioni sovrarappresenta in modo eccessivo le Regioni esistenti piú piccole (alcune delle quali non soddisfano i requisiti previsti dal 131- bis ). Si é assegnato come criterio medio di riferimento un senatore per ogni 500.000 abitanti, criterio dal quale si diverge dunque solo in taluni casi, quale quello della Valle d'Aosta, per garantire una ragionevole sovrarappresentanza. In questo la Lombardia ad esempio conterebbe su diciassette delegati, che diverrebbero undici o dodici se la Grande Milano dovesse costituirsi anch'essa Regione, contando su cinque o sei delegati propri.

5. Il riparto delle competenze legislative fra Camera dei Deputati e Parlamenti regionali é il limite maggiore del modello tedesco, che fonda il proprio "federalismo" sul potere applicativo (amministrativo) delle leggi nazionali da parte dei Länder, non sul potere legislativo - perciò detto "governamentale cooperativo". Una via possibile, benché difficile - ma non tentata né dalla proposta delle Regioni, né dai Popolari - é affiancarvi una componente "competitiva" attraverso competenze esclusive regionali e sfere concorrenti di legislazione.

A questo riguardo si attinge soprattutto dalla proposta del professor Rotelli, ma anche dalla proposta della Commissione Speroni, facendo riferimento a principi che trovano inoltre piena corrispondenza nelle linee-guida avanzate dalla Fondazione Rosselli per un federalismo "modulare o a geometria variabile" che nel riporto delle competenze sia duale, cooperativo e competitivo al tempo stesso, a seconda di ambiti e circostanze. Le formulazioni proposte per i nuovi articoli 70 e 117 sono quelle avanzate dal Consiglio regionale della Lombardia nel 1993.

Un potere legislativo regionale forte é un elemento indispensabile su cui correggere il modello tedesco, se si vuole conferire pari dignità rispetto alla Camera dei deputati ed efficacia operativa ai Parlamenti regionali.

Riguardo l'autonomia tributaria e finanziaria di Comuni, Provincie e Regioni - la quale, rispetto all'impianto elaborato dalla proposta delle Regioni, va senz'altro tutelate e maggiormente potenziata - si é accolta la formulazione proposta dal Professor Rotelli per un nuovo articolo 119.

6. La ridefinizione del ruolo della pubblica Amministrazione é questione che rischia di restare marginale ai lavori della Commissione poiché non vi é una sottocommissione specifica che se ne occupi. Inserirla nel quadro concettuale della riforma dello Stato é non solo congruente, ma anche l'unico modo per sottrarla alla disattenzione generale. Un sistema di autonomie forti implica una concezione dell'apparato amministrativo assai diverso da quello vigente.

Le formulazioni proposte per gli articoli 97 e 97- bis sanciscono due principi: la burocrazia come corpo di civil servants nei riguardi sia dei cittadini, sia delle imprese, e la centralità delle amministrazioni locali e regionali rispetto alle burocrazie statali.

Questa scelta, che accoglie le proposte del professor Rotelli per gli articoli 97 (diviene 97- ter ) e 98, é anch'essa congruente con le linee auspicate dalla Fondazione Rosselli: "attribuzione in alle Provincie e ai Comuni di tutte le funzioni amministrative, anche per l'esecuzione di leggi statali (fatta salva la possibilità di costituire agenzie centrali per la valutazione degli standards di prestazione o per effettuare interventi sostitutivi nel caso di carenze o inerzie degli enti territoriali) e trasferimento alle Regioni della amministrazione periferica dello Stato (ad eccezione di settori specificamente definiti, come difesa, funzioni nazionali di ordine pubblico e finanze statali)".

Per avviare la riforma della pubblica amministrazione in Italia, passaggio-cardine per modernizzare e rendere competitive le istituzioni italiane, é indispensabile destrutturare a fondo l'attuale concezione centralista e verticale per riarticolarla e distribuirla facendo perno sugli enti locali.

7. Le procedure di revisione costituzionale devono essere differenziate a seconda del tipo di modifica per sancire che la seconda parte della Costituzione é di natura piú processuale, rispetto alla prima che é di natura piú fondativa. Per la seconda é dunque necessario prevedere procedure piú semplificate, mentre per la prima esse saranno piú aggravate: il modello di riferimento in questo caso é la Costituzione spagnola, da cui si riprendono gli articoli relativi.

La "Repubblica delle Autonomie", come ogni Stato moderno ed efficiente, deve poter apportare eventuali correzioni in itinere (e ció vale soprattutto per un processo di progressiva federalizzazione dello Stato) senza necessariamente rimettere in discussione tutta la Carta: va evitato il rischio di una nuova "Costituzione materiale" che, per eccessive rigidità di revisione, finisca per tradire lo spirito del dettato costituzionale.

In un Paese come l'Italia con una tradizione di cultura politica e di istituzioni politiche modellate su uno Stato fortemente centralizzato (sia pure spesso ostaggio dei localismi, e dunque per paradosso molto esteso ma anche molto debole), una parte importante delle sfide di innovazione istituzionale é la contemporanea costruzione di un centro forte, ma circoscritto nelle sue competenze, e di poteri locali anch'essi forti, ma non in grado di ricattare il centro sulle politiche pubbliche di interesse nazionale.

In questa prospettiva la piena accettazione, sia filosofico-culturale, sia operativa e applicativa, del principio di eterogeneità a fianco di quello di uguaglianza - l'autonomia diviene complementarietà - e dunque la sua costituzionalizzazione, é premessa indispensabile, oltre che innovativa e qualificante. Si tratta di una eterogeneità che deve informare in primo luogo l'articolazione del territorio in Regioni che siano diverse per dimensioni a seconda di specifiche e diverse esigenze, e in secondo luogo il radicamento stesso dei poteri sul territorio, dovendosi essi graduare o specializzare a seconda di specifici e diversi obiettivi di governo.

Ma é anche nel metodo stesso con cui si intende procedere verso una riarticolazione dei poteri sul territorio che il principio di diversità deve affermarsi. Vi é necessità di un federalismo che non solo affermi la legittima differenziazione fra i diversi poteri centrale e locali, ma che, nella riorganizzazione del territorio, rinunci alla ricerca chimerica di una "dimensione ideale fondativa" (come é stato in questi anni di dibattito: si pensi alle "regioni omogenee" della Fondazione Agnelli, alle "macroregioni" del professor Miglio, alle "contee fiscali" del professor Martino, al muncipalismo monistico che sta emergendo oggi) per accogliere un criterio di eterogeneità sia dimensionale, sia identitaria, sia funzionale, sia di graduazione e differenziazione di poteri, oltre che un metodo procedurale che aggreghi, disaggreghi e riaggreghi secondo processi spontanei dal basso".

Art. 1. 1. L'articolo 55 della Costituzione é sostituito dal seguente:  "Art. 55. - Il Parlamento si compone della Camera dei deputati e del Senato delle Regioni".
Art. 2. 1. L'articolo 57 della Costituzione é sostituito dal seguente:  "Art. 57. - Il Senato delle Regioni é composto da esponenti degli organi esecutivi delle Regioni, da questi nominati e revocati.  A Basilicata, Molise e Valle d'Aosta spetta un voto; a Trentino-Alto Adige Südtirol e Umbria spettano due voti; ad Abruzzi, Friuli-Venezia Giulia, Liguria e Marche spettano tre voti; a Calabria e Sardegna spettano quattro voti; alle Regioni con almeno due milioni e mezzo di abitanti spetta un voto ogni mezzo milione di abitanti.  Ogni Regione determina il numero dei propri rappresentanti che faranno parte del Senato delle Regioni, senza superare il numero di voti di cui dispone. I voti di ogni Regione sono espressi unitariamente in forma palese dai membri presenti.  Il Senato delle Regioni elegge il presidente secondo le norme del regolamento interno il quale viene adottato a maggioranza assoluta dei voti. Il presidente convoca e presiede la Camera. La convocazione é obbligatoria se richiesta dai rappresentanti di almeno due Regioni o dal Governo. Le sedute del Senato sono pubbliche, salvo i casi previsti dal regolamento".
Art. 3. 1. L'articolo 70 della Costituzione é sostituito dal seguente:  "Art. 70. - La funzione legislativa é esercitata dallo Stato e dalle Regioni. É riservata allo Stato la potestà legislativa nelle seguenti materie:  a) politica estera;  b) difesa e impiego delle forze armate; c) mantenimento della sicurezza pubblica e misure di prevenzione; d) moneta e governo del credito, salve le funzioni in materia di credito locale attribuite alle Regioni con legge costituzionale; e) amministrazione della giustizia; f) ordinamento civile, penale e processuale;  g) pesi e misure, determinazione del tempo; h) trasporti e comunicazioni sovraregionali; i) cittadinanza, stato civile, condizione giuridica degli stranieri non appartenenti all'Unione Europea;  l) ordinamento delle professioni; m) statuizione dei livelli inderogabili di prestazioni a tutela della salute pubblica, dell'istruzione, dell'ambiente e del patrimonio storico e artistico; n) parchi sovraregionali; o) produzione e distribuzione dell'energia; p) ricerca scientifica e tecnologica di rilievo nazionale; ordinamento dell'istruzione superiore; q) informazione radiotelevisiva sovraregionale; r) tutela del lavoro e istituti previdenziali obbligatori di carattere regionale; s) tutela della concorrenza; t) lavori pubblici afferenti alle altre materie di competenza statale; u) tributi erariali; v) statistica nazionale.  Nelle altre materie la potestà legislativa é esercitata dalle Regioni. La disciplina di materie di potestà legislativa statale puó essere delegata, previa intesa, alle Regioni che lo richiedono. La legge di delegazione, stabilendo casi, obiettivi e risultati, assicura la copertura finanziaria, considera la efficienza amministrativa e indica la durata e la revoca della delega stessa. Con le competenze legislative dello Stato in materia di relazioni internazionali e commercio con l'estero concorrono competenze legislative regionali secondo quanto disposto dagli articoli 117- bis e 117- ter ".
Art. 4. 1. L'articolo 97 della Costituzione é sostituito dal seguente:  "Art. 97. - L'amministrazione é apparato servente gli interessi dei cittadini e delle imprese.  L'amministrazione adotta procedure funzionali a garantire efficacia, efficienza, imparzialità dell'azione amministrativa".
Art. 5. 1. Dopo l'articolo 97 della Costituzione é aggiunto il seguente:  "Art. 97- bis . - L'amministrazione é regionale e locale, fatte salve le competenze elencate nell'articolo 70 della Costituzione oppure previste da leggi nazionali, dove l'amministrazione é statale".
Art. 6. 1. Dopo l'articolo 97- bis della Costituzione é inserito il seguente:  "Art. 97- ter . - L'amministrazione pubblica statale, regionale e locale é disciplinata da statuti e regolamenti sulla base di princípi di legge. Gli indirizzi all'amministrazione per l'efficacia delle politiche pubbliche sono determinati dagli organi istituzionali degli enti, da cui le amministrazioni sono separate.  Ogni organizzazione amministrativa é diretta con un sistema di controllo interno di gestione, che, sulla base di indicatori omogenei, funzionali alla comparazione, rileva periodicamente i costi e i tempi delle unità di prodotto e di servizio e i risultati conseguiti rispetto agli obiettivi prefissati. Ne sono informati gli organi istituzionali dell'ente da cui l'amministrazione dipende, gli organi tecnici locali, regionali e statali preposti alla comparazione, nonché, a richiesta, in tempo reale, i cittadini, le loro associazioni e le imprese. Le leggi, e i regolamenti e gli atti generali destinati a incidere sulla organizzazione amministrativa e sulla sua efficienza, in quanto ne prevedano un'attività, almeno in parte diversa, non possono essere proposti e adottati senza preventiva analisi degli effetti organizzativi presumibili e senza le necessarie modificazioni conseguenti.  La disciplina dell'attività amministrativa e della modificazione costante dell'organizzazione amministrativa garantisce la motivazione delle decisioni, il diritto di informazione, il diritto di accesso ai documenti, la partecipazione al procedimento, la conclusione di questo nei termini previsti, il rimedio sostitutivo dell'inerzia, la facoltà di controllo degli utenti sui servizi, il risarcimento della lesione arrecata dall'inefficienza".
Art. 7. 1. L'articolo 98 della Costituzione é sostituito dal seguente:  "Art. 98. - I pubblici impiegati, finché membri del Parlamento o del Governo o dei parlamenti o dei governi regionali, non conseguono promozioni se non per anzianità. Si possono porre con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti politici per i funzionari professionali, i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari all'estero. Ciascuna unità di personale della pubblica amministrazione é responsabile della produttività della sua prestazione, elemento costitutivo, periodicamente verificato, della retribuzione e della prosecuzione del rapporto di lavoro. I funzionari pubblici sono responsabili dell'organizzazione dell'ufficio cui sono preposti o appartengono, dell'efficienza crescente dello stesso, della migliore qualità del servizio, del conseguimento dei risultati prefissati, della violazione dei doveri professionali con danno dei cittadini, delle imprese, delle altre amministrazioni.  Gli impiegati pubblici e i funzionari professionali sono assunti ed accedono alle qualifiche superiori solo attraverso pubblici concorsi svolti su base regionale o locale e per ruoli organici e organici regionali e locali. La composizione degli organi preposti alla gestione e alla disciplina del personale é tale da garantire l'indipendenza e l'imparzialità".
Art. 8. 1. L'articolo 114 della Costituzione é sostituito dal seguente:  "Art. 114. - La Repubblica é costituita dai Comuni, dalle Province definite attraverso l'aggregazione di Comuni, dalle Regioni e dallo Stato".
Art. 9. 1. L'articolo 116 della Costituzione é sostituito dal seguente:  "Art. 116. - A tutte le Regioni sono riconosciute forme e condizioni particolari di autonomia, a norma di statuti speciali adottati con leggi costituzionali. Ogni statuto é adottato a maggioranza assoluta dei componenti del Parlamento regionale ed é approvato mediante referendum ".
Art. 10. 1. L'articolo 117 della Costituzione é sostituito dal seguente:  "Art. 117. - La Regione esercita la potestà legislativa nelle materie che non siano espressamente riservate allo Stato dalla Costituzione o da leggi costituzionali. Le norme delle leggi statali valgono solo in assenza di legislazione regionale".
Art. 11. 1. Dopo l'articolo 117 della Costituzione é inserito il seguente:  "Art. 117- bis . - Nell'ambito di trattati-quadro la Regione stipula accordi con enti territoriali di altri Stati.  La legge dello Stato disciplina le relative procedure. La Regione , nelle materie di sua competenza, partecipa alle procedure di negoziazione e di assunzione di obblighi internazionali dello Stato e concorre alla loro attuazione".
Art. 12. 1. Dopo l'articolo 117- bis della Costituzione é inserito il seguente:  "Art. 117- ter . - La Repubblica promuove la partecipazione delle Regioni alla formazione degli organi comunitari rappresentativi dei cittadini dell'Unione Europea.La Regione é rappresentata presso l'Unione Europea con la quale intrattiene rapporti diretti. La Regione partecipa, nei modi previsti dalla legge, alle procedure di formazione degli atti comunitari che incidono sulle materie di propria competenza. La Regione dà attuazione alle direttive delle Comunità europee nelle materie di propria competenza".
Art. 13. 1. Dopo l'articolo 117- ter della Costituzione é inserito il seguente:  "Art. 117- quater . - Le Regioni, nelle materie di propria competenza, stipulano accordi fra loro ed istituiscono organismi comuni. L'accordo é stipulato dal Presidente della Regione previa autorizzazione del Parlamento o del Governo regionale secondo le norme dello statuto. La legge dello Stato disciplina le relative procedure".
Art. 14. 1. L'articolo 119 della Costituzione é sostituito dal seguente:  "Art. 119. - Le Regioni, le Province e i Comuni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa nei limiti stabiliti dalle leggi statali di coordinamento della finanza pubblica. Le Regioni, le Province e i Comuni possono imporre tributi propri e ricevono quote del gettito dei tributi erariali riscossi nel proprio territorio, correlate anche alle funzioni svolte. Le Regioni, le Province e i Comuni disciplinano e riscuotono i tributi di rispettiva competenza.  Lo Stato, mediante apposito fondo, trasferisce finanza alla Regione e la Regione a Province e Comuni esclusivamente a scopo di perequazione e sviluppo delle aree meno favorite. Le esigenze di perequazione sono commisurate al potenziale fiscale, indipendentemente dall'efficacia dell'accertamento.  I vincoli di destinazione delle risorse finanziarie trasferite dallo Stato alle Regioni, alle Province, ai Comuni riguardano esclusivamente le materie riservate allo Stato.  La legge dello Stato stabilisce i limiti del ricorso al credito da parte delle Regioni, delle Province e dei Comuni".
Art. 15. L'articolo 131 della Costituzione é sostituito dal seguente:  "Art. 131. - Le Regioni sono definite nel territorio e costituite attraverso l'aggregazione di Comuni e Province.  Per continuità storica repubblicana, sono costituite le seguenti Regioni: Abruzzi, Basilicata, Calabria, Campania, Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Lazio, Liguria, Lombardia, Marche, Molise, Piemonte, Puglia, Toscana, Trentino-Alto Adige/Südtirol, Sardegna, Sicilia, Umbria, Valle d'Aosta, Veneto".
Art. 16. 1. Dopo l'articolo 131 della Costituzione é inserito il seguente:  "Art. 131- bis . - Ogni nuova Regione deve soddisfare tre requisiti: dimensioni minime di popolazione (almeno due milioni e mezzo di abitanti), funzionalità o specificità (particolare ruolo economico o di identità culturale), autosostenibilità (autonomia fiscale). La costituzione di una nuova Regione deve essere approvata mediante referendum dalla popolazione dei Comuni che la compongono.  Comuni, o gruppi di Comuni, che soddisfino solo due o uno dei suddetti requisiti hanno diritto a particolari status di autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria dalla Regione o Regioni di appartenenza".
Art. 17. 1. L'articolo 132 della Costituzione é sostituito dal seguente:  "Art. 132. - Con legge costituzionale possono essere modificati i confini territoriali e le denominazioni delle Regioni, sempre che la proposta sia approvata con referendum dalla maggioranza della popolazio ne dei Comuni interessati, e le nuove Regioni che si costituiscano soddisfino i requisiti previsti dall'articolo 131- bis .  I mutamenti dei confini territoriali e della denominazione dei Comuni e delle Province, o loro eventuali aggregazioni ad altra Regione, sono decisi con legge regionale sempre che la proposta sia approvata con referendum dalla maggioranza delle popolazioni interessate".
Art. 18. 1. L'articolo 138 della Costituzione é sostituito dal seguente:  "Art. 138. - Le leggi di revisione costituzionale e le altre leggi costituzionali dovranno essere approvate da una maggioranza di tre quinti di ciascuna delle Camere. Se non vi sarà accordo fra di esse, si cercherà di ottenerlo mediante una commissione composta in egual numero di deputati e senatori, la quale presenterà un testo che sarà votato dalla Camera e dal Senato. Se non si otterrà l'approvazione mediante il procedimento di cui al primo comma e sempre che il testo abbia ottenuto il voto favorevole della maggioranza assoluta del Senato, la Camera, con la maggioranza dei due terzi, potrà approvare la riforma. Approvata la riforma dal Parlamento, questa sarà sottoposta a referendum per la sua ratifica quando lo richieda, entro i quindici giorni successivi alla sua approvazione, la decima parte dei membri di una qualsiasi delle Camere.
Art. 19. 1. Dopo l'articolo 138 della Costituzione é inserito il seguente:  "Art. 138- bis . - Qualora si intenda promuovere la revisione completa della Costituzione o una revisione parziale riguardante la Prima Parte della Costituzione, si procederà all'approvazione di tale delibera a maggioranza dei due terzi di ogni Camera, e allo scioglimento immediato del Parlamento. Le Camere elette dovranno ratificare la decisione e procedere allo studio del nuovo testo costituzionale, che dovrà essere approvato a maggioranza dei due terzi di entrambe le Camere.Una volta approvata dal Parlamento, la revisione sarà sottoposta a referendum per la sua ratifica".

Presentato da: Sen. ROTELLI ETTORE ANTONIO (Forza Italia)

Situazione del progetto di legge:Senato: Alla data del 27 Maggio 1997 assegnato alla Commissione Affari Costituzionali in sede referente non ancora iniziato l'esame
 

 PROPOSTA DI LEGGE N. 5493 (Presentata il 4 dicembre 1998) d'iniziativa dei deputati MASTELLA, BUTTIGLIONE, MANZIONE, ACIERNO, ANGELONI, BICOCCHI, CAVANNA SCIREA, CIMADORO, DI NARDO, FRONZUTI, GRILLO, MIRAGLIA DEL GIUDICE, NOCERA, OSTILLIO, PAGANO, REBUFFA, SAVELLI, SANZA, TASSONE, VOLONTE'

Onorevoli Colleghi! - Come è certamente noto l'articolo 5 della Costituzione, che riconosce e promuove le autonomie locali, è sempre stato costantemente disatteso posto che il legislatore ordinario è rimasto pressoché latitante sino all'8 giugno 1990, allorché, con la legge di riforma delle autonomie locali (legge 8 giugno 1990, n. 142), si sono voluti rilanciare la funzione ed il ruolo della provincia, accrescendo e definendo le sue competenze e prevedendo criteri e indirizzi per la creazione di nuove province. In proposito si osserva che la costituenda provincia della Brianza presenta tutti i requisiti previsti dalla citata legge n. 142 del 1990. Il territorio della Brianza, infatti, è dotato di una sua unitarietà ed omogeneità storica, sociale, culturale ed economica, assolutamente distinte dal resto della provincia di Milano. A ciò si aggiunga che l'area della provincia della Brianza, così come delimitata dalla presente proposta di legge, si presenta particolarmente dinamica, con ampi spazi di sviluppo e con notevoli spazi di espansione. La popolazione è di circa 800 mila residenti e, pur tenendo conto della rilevante diminuzione delle nascite, essa risulta pur sempre in aumento grazie ad una notevole vis actractiva e ad un tenore di vita non lontano dall'ottimale. Particolarmente intensa si presenta l'attività edilizia, così come indubbiamente intenso ed importante risulta essere il tasso industriale presente sul territorio con prevalenza dei settori metalmeccanico, del legno, della industria alimentare e dell'abbigliamento. La istituenda provincia è già in grado di offrire ai suoi abitanti notevoli ed attrezzati servizi pubblici quali presìdi ospedalieri (in numero di sette) raccolti in un presidio multinazionale <azienda sanitaria locale (ASL)>. Capoluogo della provincia è indicata la città di Monza che, peraltro, per numero di abitanti è, allo stato, la città non capoluogo di provincia più popolosa d'Italia. Monza, infatti, con oltre 120 mila abitanti, è la terza città della Lombardia, dietro a Milano e Brescia. Il suo tribunale che ha giurisdizione su 62 comuni con quasi un milione di abitanti si colloca tra i primi dieci più importanti tribunali d'Italia. Il Comando di gruppo dell'Arma dei carabinieri, ubicato nella città di Monza, comprende un raggio di azione di 91 comuni, con oltre 2 milioni di abitanti. Si deve ancora aggiungere che l'ospedale di Monza, polo universitario della facoltà di medicina e chirurgia, è tra i più avanzati d'Italia ed è una delle strutture tra le più attrezzate tra quelle esistenti sul territorio nazionale. Nella città di Monza sono da tempo operativi gli uffici delle imposte dirette, l'ufficio del registro, la camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura, la Società italiana autori ed editori, nonché gli uffici dell'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) e, unica città in Italia non capoluogo di provincia, un ufficio indipendente dell'imposta sul valore aggiunto (IVA). Particolarmente importanti e numerose sono poi le associazioni presenti nella città di Monza: oltre all'Associazione dei commercianti e degli artigiani, esiste, sin dal lontano 1902, l'Associazione degli industriali di Monza e della Brianza. Sono anche presenti tutti gli ordini professionali e, di recente, è stata altresì istituita la camera penale. La provincia della Brianza una volta istituita andrà a collocarsi nelle prime venti province italiane per quanto concerne l'indicatore "popolazione" e la sua istituzione non avrà alcuna incidenza o, comunque, un'incidenza assolutamente modesta sul bilancio nazionale, attesa la evidenziata preesistenza di servizi di dimensioni provinciali. Di recente è stata inaugurata una nuova sede della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura, la quale, pur abilitata a tutti i servizi di sportello, non è stata dotata di autonomia di gestione calibrata su specifiche esigenze di un'area avanzata industrialmente e con una grande tendenza alla realizzazione di operazioni di esportazione.

Per quanto poi concerne l'istruzione, Monza si presenta come il capoluogo naturale della Brianza, posto che sul suo territorio sono presenti scuole superiori di ogni tipo, sia pubbliche che private (liceo classico, liceo scientifico, liceo artistico, scuola di ragioneria, scuole professionali). La storia ultramillenaria della città di Monza è rappresentata dai numerosi monumenti che l'abbelliscono: il Duomo, l'Arengario e la Villa Reale. La città fu capitale del Regno dei Longobardi, indi fu sede imperiale con Berengario e con gli Ottone. Nei secoli successivi la città di Teodolinda ha rivissuto altri momenti di splendore rappresentati dalla Villa reale che fu per molti decenni sede estiva di diversi sovrani. Insiste nel parco di Monza, che ha una superficie di circa 8 milioni di metri quadrati, il più celebre e prestigioso autodromo del mondo. Costruito nel 1922 è stato costantemente ammodernato ed attualmente è utilizzato per prestigiose competizioni motoristiche nazionali ed internazionali. Come si vede, dunque, alla luce di tutto quanto abbiamo esposto ed attesa la sussistenza di tutte le condizioni e di tutti i presupposti previsti dalla legge 8 giugno 1990, n. 142, l'istituzione della nuova provincia della Brianza non solo si rende assolutamente necessaria per un maggiore sviluppo dell'area interessata, assolutamente diversificata rispetto all'area metropolitana di Milano, ma si presenta come un vero e proprio atto dovuto.

1. E' istituita la provincia della Brianza nell'ambito della regione Lombardia.

2. La provincia della Brianza, con capoluogo Monza, è costituita dai comuni di: Agrate Brianza, Alcurzio, Albiate, Arcore, Barlassina, Basiano, Bellusco, Bernareggio, Besana in Brianza, Biassono, Bovisio Masciago, Briesco, Brugherio, Burago di Molgora, Busnago, Cambiago, Camparada, Caponago, Carate Brianza, Carnate, Carugate, Cavenago di Brianza, Cesano Maderno, Concorezzo, Cornate d'Adda, Correzzana, Desio, Giussano, Grezzago, Lentate sul Seveso, Lesmo, Limbiate, Lissone, Macherio, Masate, Meda, Mezzago, Monza, Muggiò, Nova Milanese, Ornago, Pozzo d'Adda, Renate, Roncello, Ronco Briantino, Seregno, Seveso, Sovico, Sulbiate, Trezzano Rosa, Trezzo sull'Adda, Triuggio, Usmate Velate, Vaprio d'Adda, Varedo, Vedano al Lambro, Veduggio con Calsano, Verano Brianza, Villasanta, Vimercate.

1. La provincia di Milano, entro il termine di quattro mesi a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, procede alla ricognizione della propria dotazione organica di personale e delibera lo stato di consistenza del proprio patrimonio ai fini delle conseguenti ripartizioni, da effettuare con apposite deliberazioni della giunta, in proporzione sia al territorio sia alla popolazione trasferiti alla nuova provincia.

2. I compiti di cui al comma 1 sono espletati da un commissario nominato dal Ministro dell'interno, con il compito di curare ogni adempimento connesso alla istituzione della nuova provincia fino all'insediamento degli organi elettivi.

3. Le prime elezioni per il consiglio provinciale della Brianza hanno luogo entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge. Le elezioni per il rinnovo del medesimo consiglio provinciale hanno luogo in concomitanza con il rinnovo dei consigli provinciali del restante territorio dello Stato.

4. Fino alla elezione del nuovo consiglio provinciale, i provvedimenti necessari per consentire il funzionamento della nuova provincia sono adottati dal commissario di cui al comma 2.

1. Entro il termine di quattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge sono determinate le tabelle delle circoscrizioni dei collegi elettorali delle province di Milano e della Brianza, ai sensi dell'articolo 9 della legge 8 marzo 1951, n. 122, come modificato dall'articolo 2 della legge 10 settembre 1960, n. 962.

1. I Ministri competenti, con proprio decreto, entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, adottano i provvedimenti necessari alla istituzione, nella nuova provincia della Brianza, degli uffici periferici dell'amministrazione dello Stato.

2. I Ministri di cui al comma 1 sono autorizzati a provvedere alle occorrenti variazioni dei ruoli del personale.

3. Il Ministero dei lavori pubblici provvede alla costruzione e all'adattamento degli edifici necessari per il funzionamento degli uffici statali, ferma restando la relativa spesa a carico del bilancio dello Stato.

1. Gli atti e gli affari amministrativi pendenti, alla data di entrata in vigore della presente legge, presso la prefettura e gli altri organi dello Stato costituiti nell'ambito della provincia di Milano e relativi a cittadini ed enti compresi nel territorio dei comuni di cui al comma 2 dell'articolo 1, sono attribuiti alla competenza dei rispettivi organi ed uffici della provincia della Brianza.

1. La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella GazzettaUfficiale.

30-10-2000: DDL A.S.4879 - Norme speciali per la città di Milano
DISEGNO DI LEGGE d'iniziativa dei senatori Besostri, Duva, Villone
 

ONOREVOLI SENATORI. - Il presente disegno di legge si pone l'obiettivo di delineare il nuovo assetto istituzionale della città di Milano, e si iscrive nel più generale indirizzo politico e normativo di decentramento e di valorizzazione della capacità di governo autonomo degli enti territoriali , che troverà piena realizzazione con l'approvazione delle modifiche al titolo V della Costituzione. (vedi il disegno di legge costituzionale, all'esame dell'Assemblea del Senato -. Atto Senato 4809 e abbinati).

Allo stesso tempo il disegno di legge muove dal riconoscimento delle peculiarità della città di Milano, cercando di modulare la nuova dimensione metropolitana della Città sulla complessità delle problematiche da affrontare, tanto dal punto di vista della scala dimensionale, quanto da quello dei livelli di concentrazione della popolazione e delle attività.

Come avvenuto per la città di Roma, per cui è ora all'esame dell'Assemblea del Senato l'A.S.2853 e 3986-A, Norme speciali per la città di Roma, capitale della Repubblica italiana, il presente disegno di legge si pone l'obiettivo di superare la non felice esperienza attuativa della disciplina delle aree metropolitane, così come regolata dalla legge 8 giugno 1990, n. 142, e successive modificazioni.

Dopo la legge 2 novembre 1993, n. 436, che rendeva meramente facoltativa l'istituzione da parte delle regioni delle aree metropolitane, la recente legge 3 agosto 1999, n.265 ha portato una più radicale riforma, che, rafforzando il ruolo dell'iniziativa e del consenso dei soggetti interessati, sostituisce alla logica della uniformità delle procedure quella di una possibile differenziazione delle soluzioni, per cui ogni realtà metropolitana potrà avere un ordinamento differenziato in un processo di unificazione.

Il presente disegno di legge recepisce i nuovi orientamenti della legge 3 agosto 1999, n.265, soprattutto per ciò che concerne la certezza dei tempi entro cui procedere all'istituzione della città metropolitana, e la previsione di un processo democratico di riordino e di riconfigurazione del territorio , ma ripropone il percorso seguito dal disegno di legge A.S.2853 e 3986-A, Norme speciali per la città di Roma, capitale della Repubblica italiana. La scelta è quella di affidare direttamente l'istituzione della città metropolitana di Milano ad una legge statale, che ne definisca compiti e modello organizzativo.

Al fine di ottimizzare il rapporto tra la Città ed il suo territorio, in quanto ente esponenziale delle comunità amministrate, trova pieno accoglimento il principio di sussidiarietà inteso nella sua accezione bidirezionale di valorizzazione della omogeneità.

Il progetto muove, infatti, verso la realizzazione di una nuova forma di governo dell'area di Milano, secondo il quale compiti e funzioni siano redistribuiti così che, da un lato, quella parte del più vasto territorio della provincia che vive una relazione di funzionalità con il Comune di riferimento venga integrato in un governo omogeneo e coordinato delle politiche del territorio, delle grandi infrastrutture, dei servizi (articolo 5); e, dall'altro, venga parallelamente valorizzata l'omogeneità di istanze espresse in aree del territorio più piccole del comune, così che vi sia la capacità da parte della circoscrizione o di una pluralità di quartieri (articoli 8 e 9) di conoscere le proprie esigenze e di farvi fronte attraverso risorse proprie (articolo 11, comma 2, lettera a).

Questo progetto si realizza, da un lato, con la costituzione di un nuovo soggetto di governo - la città metropolitana - che in sostanza fonde le amministrazioni della provincia e del comune (articoli 3 e 8), procedendo cosi ad una semplificazione e razionalizzazione dell'assetto di governo dell'area; dall'altro, con la grande novità rappresentata dalla trasformazione in comuni delle attuali circoscrizioni comunali (articolo 9), e con la possibilità di attribuire personalità giuridica alle attuali circoscrizioni finché tale trasformazione non sia avvenuta (articolo 9, comma 7).

I criteri ed il procedimento indicato (articolo 9, commi 2 e 3) riprendono l'impianto della Legge 3 agosto 1999, n. 265 modificativa della legge 8 giugno 1990, n. 142" , attribuendo alla regione il compito della istituzione dei nuovi comuni nonché della eventuale revisione dei confini dei comuni dell'area metropolitana, oppure in caso di inerzia, attribuendo al Governo il compito di intervenire con decreti legislativi. Viene, infine, (art. 9 comma 4) imposto il ricorso all'istituto referendario per l'approvazione, da parte dei cittadini interessati, del disegno di legge regionale di riordino.

L'area di Milano è quindi governata, in base al presente disegno di legge, da due livelli istituzionali:

a) i comuni compresi nell'area metropolitana, che conservano i poteri propri di un comune, salvo quanto è necessario affidare alla città metropolitana per il governo delle funzioni di livello metropolitano (articolo 5, comma 4), ferma restando la possibilità per i comuni metropolitani di ricorrere, nello svolgimento delle proprie funzioni, alle forme di cui al capo VIII della legge 8 giugno 1990, n. 142, e quindi operare con interventi sia di tipo strutturale - specialmente attraverso forme consortili (ex articolo 25 della legge n. 142 del 1990) - sia di tipo funzionale, mediante moduli consensuali (articoli 24 e 27 della medesima legge n. 142);

b) la città metropolitana con il suo sindaco, la sua giunta, il suo consiglio composto da 80 consiglieri, di cui quarantadue eletti dai cittadini dei comuni, esclusi i capoluoghi, compresi nella Città , ventitré eletti dai cittadini dei comuni derivanti dalla eventuale suddivisione territoriale del comune di Milano, quindici eletti dai cittadini residenti nel territorio della città contestualmente al candidato sindaco. Accanto al Consiglio della città è istituita un'Assemblea Metropolitana costituita dai sindaci o loro delegati, col compito di esprimere un parere sugli atti fondamentali indicati nello Statuto della città. Questa previsione rappresenta una novità rispetto al disegno di legge A.S.2853, Norme speciali per la città di Roma, ed ha lo scopo di far venir meno la diffidenza dei comuni diversi dal capoluogo, rispetto ad una egemonia che sarebbe imposta, oltre che dal numero di abitanti del capoluogo, anche dal ruolo politico rilevante che un capoluogo come Milano ha sempre esercitato. Nella stessa direzione si muove il peso maggiore attribuito ai comuni della provincia nella costituzione dell'organo rappresentativo metropolitano. Nessuna Città Metropolitana potrà mai sorgere se è concepita come una espansione del comune capoluogo.

Oltre ai poteri della provincia, alla città metropolitana spettano le funzioni indicate all'articolo 5: la pianificazione territoriale strategica, la realizzazione e la gestione di grandi infrastrutture, dei servizi di trasporto a livello metropolitano, dei servizi pubblici a rete (acqua, energia, smaltimento rifiuti), dei servizi per lo sviluppo e per le politiche attive del lavoro, la pianificazione commerciale della grande distribuzione e delle grandi strutture di vendita, la tutela e la valorizzazione dei beni culturali e dell'ambiente, il monitoraggio del territorio anche attraverso la costituzione di reti informatiche integrative. Merita una particolare attenzione la possibilità che ulteriori funzioni vengano successivamente delegate alla Città sia con legge statale o regionale, sia dai comuni compresi nel suo territorio (articolo 5, comma 2).

Per ottimizzare il coordinamento dell'esercizio delle funzioni attribuite ai diversi livelli di governo, i cui rapporti, secondo l'art. 3 comma 3 saranno ispirati ai principi del rispetto , della reciproca autonomia e della piena e leale collaborazione, il testo rafforza opportunamente la funzione di impulso del sindaco della città metropolitana con compiti di promozione di accordi di programma e di conferenze di servizi (art. 6 comma 1 lettera c).

Le delimitazioni territoriali sono risolte attraverso un meccanismo sostanzialmente flessibile; infatti il territorio della città di Milano (art. 3 e art.8 comma 1) dovrebbe coincidere con quello attuale della provincia, ma è fatta salva la possibilità che l'area metropolitana si strutturi con una diversa delimitazione attraverso lo scorporo per ambiti territoriali omogenei di comuni, che non abbiano con la città di appartenenza rapporti di stretta integrazione. Il potere di proporre ,entro 180 giorni dalla entrata in vigore della nuova legge, la diversa delimitazione (sempre però tenendo conto della necessaria unitarietà e continuità territoriale della città metropolitana) è attribuito alle regione Lombardia. Se una proposta di diversa delimitazione verrà formulata, la determinazione dei comuni compresi nel territorio della città sarà operata dal Governo mediante decreto legislativo (art. 8 comma 3)

1. La presente legge:

a) disciplina il regime giuridico speciale degli enti locali operanti nel territorio della provincia di Milano, capoluogo della regione Lombardia;
b) istituisce la città metropolitana di Milano quale unica autorità di governo, in luogo della provincia di Milano e del comune capoluogo;
c) prevede un piano di interventi necessari a consentire alla città di Milano di svolgere adeguatamente il ruolo di capoluogo regionale e di città metropolitana.

2. La presente legge disciplina, inoltre, i rapporti tra le istituzioni dello Stato, le altre istituzioni pubbliche, la regione Lombardia e gli enti locali della provincia di Milano .

3. Le disposizioni della presente legge non possono essere abrogate o modificate da successive leggi o atti aventi forza di legge se non per espressa disposizione.
 
 

1. E' istituita la città metropolitana di Milano, di seguito denominata "Città", ente locale ad autonomia speciale, sottoposto al regime giuridico di cui alla presente legge, integrato dalla disciplina legislativa regionale e dall'autonoma disciplina statutaria e regolamentare.
 
 

1. Nella città metropolitana di Milano l'amministrazione locale si articola in due livelli:

a) la Città, cui si applica il regime giuridico delle province, come integrato e modificato dalla presente legge, e che assume altresì i compiti della provincia di appartenenza ed i confini del suo territorio;
b) i comuni compresi nella provincia di Milano, che mantengono il regime proprio dei comuni, salvo le modifiche derivanti dall'applicazione della presente legge.

2. Il territorio della Città coincide con quello dei comuni che la compongono.

3. La Città e i comuni ispirano la propria azione e i loro rapporti ai princìpi del rispetto della reciproca autonomia e della piena e leale collaborazione.
 
 

1. Sono organi della Città: il consiglio, il sindaco e la giunta.

2. Il consiglio è composto da ottanta consiglieri:

a) quarantadue eletti in collegi uninominali dai cittadini dei comuni , escluso il Capoluogo, compresi nella Città
b) ventitré eletti in collegi uninominali dai cittadini dei comuni derivanti dalla eventuale suddivisione territoriale del comune di Milano, o comunque corrispondenti al territorio del Comune capoluogo della Provincia
c) quindici eletti dai cittadini residenti nel territorio della città contestualmente al candidato sindaco.

3. Il consiglio elegge nel suo seno un presidente e si dà norme per il suo funzionamento.

4. Il sindaco è eletto a suffragio universale diretto da tutti i cittadini dei comuni compresi nel territorio della Città, unitamente alla lista di cui alla lettera c) del precedente comma 2.

5. La giunta è nominata e presieduta dal sindaco.

6. All'elezione del consiglio e del sindaco si applicano in quanto compatibili le norme in materia di elezione del consiglio provinciale; si applicano del pari le norme relative alle province per quanto concerne il funzionamento degli organi collegiali.

7. Accanto al Consiglio della città è istituita un'Assemblea Metropolitana costituita dai sindaci o loro delegati, designati tra i componenti della Giunta municipale. L'Assemblea Metropolitana esprime un parere sugli atti fondamentali indicati nello Statuto della città. In ogni caso, il parere è acquisito obbligatoriamente sul programma delle opere pubbliche e sulle forme di gestione dei pubblici servizi di livello metropolitano. I pareri approvati dalla maggioranza assoluta dei componenti assegnati all'Assemblea Metropolitana, che rappresentano almeno il quaranta per cento della popolazione della Città, sono vincolanti.

1. La Città svolge, oltre alle funzioni proprie della provincia, le seguenti funzioni, di norma comunali, da esercitarsi a livello metropolitano:

a) la pianificazione territoriale strategica dell'intero territorio, con il concorso dei comuni, nonché la verifica di conformità degli strumenti urbanistici generali comunali al piano territoriale;
b) la realizzazione e la gestione delle grandi infrastrutture localizzate nel territorio metropolitano, ivi compresa la realizzazione delle opere di interesse statale e regionale;
c) la realizzazione e la gestione dei servizi pubblici di trasporto metropolitano, anche attraverso la piena integrazione dei servizi urbani ed extraurbani;
d) la realizzazione e la gestione dei servizi pubblici a rete nei settori del ciclo integrale delle acque, dell'energia, dello smaltimento dei rifiuti;
e) la realizzazione e le gestioni dei servizi per lo sviluppo e per le politiche attive del lavoro;
f) la pianificazione commerciale della grande distribuzione e delle grandi strutture di vendita e il rilascio delle relative autorizzazioni;
g) la tutela e la valorizzazione dei beni culturali e dell'ambiente;
h) la raccolta sistematica delle informazioni di carattere statistico e delle informazioni relative alle condizioni economiche, amministrative, culturali e dei servizi pubblici e di pubblico interesse con riferimento all'intero territorio dell'area metropolitana, anche attraverso la costituzione di reti informatiche integrate;
i) le funzioni strettamente necessarie alla realizzazione di manifestazioni, iniziative ed eventi di rilievo metropolitano, nazionale ed internazionale.

2. Altre funzioni possono essere attribuite o delegate alla Città con legge statale o regionale o ad essa delegate dai comuni compresi nel suo territorio.

3. Le funzioni amministrative di cui ai commi 1 e 2 sono disciplinate dallo statuto e dai regolamenti autonomi della Città, nel rispetto dei soli princìpi generali contenuti nelle leggi statali e regionali.

4. I comuni della Città svolgono tutte le funzioni amministrative attribuite ai comuni dalla legge, salvo quelle espressamente attribuite o delegate alla Città. Tali funzioni sono svolte anche attraverso le forme associative e di cooperazione di cui al capo VIII della legge 8 giugno 1990, n. 142.

5. D'intesa tra la Città e le rispettive regioni sono fissate le speciali procedure di raccordo tra i due enti relativamente alle più significative decisioni sull'assetto territoriale ed economico dell'area, nelle materie di competenza legislativa e amministrativa della regione.

1. Il sindaco della Città:

a) coordina nel territorio cittadino l'esercizio delle funzioni attribuite dagli uffici amministrativi decentrati dello Stato e della regione, secondo le direttive impartite rispettivamente dal commissario del Governo e dal presidente della regione, nulla innovandosi rispetto alle competenze del prefetto per quanto riguarda il coordinamento delle amministrazioni preposte alla sicurezza, alla difesa nazionale, all'ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità;
b) partecipa di diritto, concordando con il prefetto l'ordine del giorno, alle riunioni del comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica, di cui all'articolo 20 della legge 1° aprile 1981, n. 121;
c) promuove la conclusione di accordi di programma e di conferenze di servizi aventi ad oggetto interventi da realizzarsi nel territorio delle Città , con i poteri di cui all'articolo 14 della legge 7 agosto 1990, n. 241, così come modificato dall'articolo 17 della legge 15 maggio 1997, n. 127.

1. All'onere derivante dalla applicazione della presente legge, valutato in lire 90 miliardi per il triennio 2001-2003, in ragione di lire 30 miliardi per ciascuno degli anni 2001, 2002 e 2003, si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai fini del bilancio triennale 2001-2003, nell'ambito dell'unità previsionale di base dello stato di previsione del Ministero del tesoro , del bilancio e della programmazione economica per il 2001, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al medesimo Ministero.

3. Il Ministro del tesoro è autorizzato ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio.

1. Della Città di Milano fanno parte i comuni compresi, alla data di entrata in vigore della presente legge, nella provincia di Milano.

2. Entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, la Regione Lombardia può proporre una diversa delimitazione del territorio della Città, attraverso lo scorporo, per ambiti territoriali omogenei, dei comuni che non abbiano con il comune di Milano rapporti di stretta integrazione in ordine alle attività economiche, ai servizi essenziali, alla vita sociale, alle relazioni culturali e alle caratteristiche territoriali, nella salvaguardia della unitarietà e della continuità territoriale della Città. In tal caso i comuni non compresi o esclusi dalla città metropolitana possono far parte di province di nuova istituzione , che possono comprendere anche comuni di province finitime, ovvero essere aggregati a province già esistenti.

3. Sulla base della proposta di delimitazione di cui al comma 2, il Governo è delegato, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, ad emanare un apposito decreto legislativo contenente la nuova determinazione dei comuni compresi del territorio della Città.

4. In assenza della proposta di delimitazione di cui al comma 2, il territorio della Città resta coincidente, ai sensi del comma 1, con quello della provincia.

1. In relazione alla entrata in carica degli organi della Città, la regione provvede al riordinamento delle circoscrizioni territoriali dei comuni compresi nel suo territorio.

2. Ai fini di cui al comma 1, la regione provvede alla eventuale istituzione di nuovi comuni in luogo del comune di Milano, nonché alla eventuale revisione dei confini dei comuni dell'area metropolitana. I nuovi comuni potranno derivare anche da fusioni di comuni contigui o da aggregazioni di parti del territorio del comune di Milano a comuni contigui, così da assicurare il pieno esercizio delle funzioni comunali, la razionale utilizzazione dei servizi, la responsabile partecipazione dei cittadini, nonché un equilibrato rapporto fra dimensioni territoriali e demografiche. Nella eventuale istituzione di nuovi comuni derivanti dalla suddivisione del Comune di Milano, nel rispetto di un numero minimo di abitanti, si deve tenere conto dei quartieri tradizionali, anche aggregandoli per ambiti omogenei, e dei Comuni preesistenti incorporati nella città di Milano, nonché delle circoscrizioni di decentramento, ove corrispondano al sopradetto criterio

3. I nuovi comuni enucleati dal comune di Milano conservano l'originaria denominazione alla quale aggiungono quella piú caratteristica dei quartieri o delle circoscrizioni che li compongono. A tali nuovi comuni sono trasferiti, in proporzione agli abitanti ed al territorio, risorse, personale nonché adeguati beni strumentali immobili e mobili del comune di Milano e delle sue circoscrizioni.

4. I disegni di legge regionali di riordino sono sottoposti a referendum popolare cui sono chiamati:

a) per la istituzione di nuovi comuni in luogo del comune di Milano, tutti i cittadini elettori residenti nel detto comune;
b) in caso di fusione, tutti i cittadini elettori dei comuni da sottoporre a fusione;
c) in caso di aggregazione di parti del territorio del comune di Milano, a comuni contigui, i cittadini elettori delle parti da scorporare e i cittadini elettori dei comuni interessati.

5. La legge regionale di riordino territoriale disciplina gli adempimenti necessari a consentire il primo insediamento degli organi dei nuovi comuni contestualmente alla prima elezione degli organi della città metropolitana di Milano. 6. Qualora la regione non provveda agli adempimenti previsti dal comma 4, il Governo, con deliberazione del Consiglio dei ministri, invita la regione a farlo. Trascorsi inutilmente sei mesi, il Governo è delegato a provvedere con decreti legislativi, osservando i criteri di cui ai commi 2 e 3, sentito il comune di Milano e gli altri comuni interessati, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari.

7. Fino alla riorganizzazione del territorio del comune di Milano di cui all'articolo 9, la statuto del comune può prevedere particolari e più accentuate forme di decentramento, ivi compresa l'attribuzione alle circoscrizioni di una distinta personalità giuridica.

1. Il riordino territoriale dei comuni, di cui all'articolo 8, è approvato con legge regionale almeno diciotto mesi prima della data delle elezioni degli organi della Città, ed è reso operativo, con l'elezione dei sindaci e dei consigli dei nuovi comuni, contestualmente a tali elezioni.

1. Il Governo è delegato ad emanare, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, uno o più decreti legislativi per l'adozione di tutti i provvedimenti connessi all'istituzione della Città.

2. I decreti legislativi di cui al comma 1 disciplinano tra l'altro: a) l'assetto della finanza della Città e dei comuni, anche in rapporto alla distribuzione effettiva delle funzioni;

b) l'adozione degli atti, ivi compresi il trasferimento dei beni, del personale e delle risorse finanziarie, necessari a garantire l'effettivo avvio degli organi della città di Milano alla scadenza del mandato degli organi del comune di Milano; tali atti sono resi operanti, ove necessario, mediante convenzioni e intese tra gli enti locali interessati;
c) le procedure elettorali e di revisione dei collegi uninominali per l'elezione del consiglio della Città.

1. Il mandato degli organi della provincia di Milano, ove di durata superiore, scade con l'entrata in carica degli organi della Città.

1. Fino alla data di entrata in carica degli organi della Città, le funzioni ad essa attribuite dalla presente legge possono essere esercitate in forma associata dagli enti locali interessati sulla base di convenzioni stipulate ai sensi dell'articolo 24 della legge 8 giugno 1990, n. 142, ovvero possono essere delegate dai comuni alle rispettive province.

2. I servizi pubblici di interesse dell'intero territorio della Città possono essere erogati mediante la costituzione di aziende o società di capitali a partecipazione pubblica locale operanti per l'intero territorio, nonché attraverso l'affidamento dei servizi ad un unico soggetto privato, quando lo consiglino ragioni di efficienza, economicità ed efficacia del servizio.

1. Sono abrogate le norme incompatibili con le disposizioni della presente legge. Alla istituzione della città metropolitane di Milano non si applica il capo VI della legge 8 giugno 1990, n.142, come sostituito dall'articolo 16 della legge 3 agosto 1999, n. 265

• Impegnare le Istituzioni lombarde – che finora si sono dimostrate oltremodo restie – a promuovere senza indugi di sorta un ampio dibattito, che veda coinvolti i Sindaci, le Amministrazioni e i Consiglieri Comunali e che costituisca un processo di programmazione, non impositivo, ma che nasca dalle Autonomie Locali;
• Accelerare il processo nell’affrontare l’opportunità e la fattibilità della costituzione della città metropolitana e ne discuta non soltanto i confini territoriali, ma ne valuti status, deleghe e compiti statutari;
• Verificare contestualmente, all’interno di questo percorso, la possibilità di istituire nuove province all’interno dell’attuale area provinciale milanese e favorire il processo di collaborazione interistituzionale.

Convegno: Verso quale forma di governo metropolitano? La prospettiva per l’area milanese
Sabato 9 Marzo 2002, Ore 9.30 – Milano - Palazzo Congressi Stelline – C.so Magenta, 61
Introduce MASSIMO TORCHIANA - Segretario Provinciale Milanese

Ne discutono
BENITO BENEDINI – Imprenditore
GIULIO GALLERA - Assessore Comune di Milano
AMEDEO GIULIANI - Segretario Milanese UIL
GIACOMO PROPERZJ - Segretario Cittadino PRI, già Presidente della Provincia di Milano
CARLO TOGNOLI

Interviene On. OMBRETTA COLLI - Presidente della Provincia di Milano
Conclude Sen. ANTONIO DEL PENNINO

Le conclusioni del Sen. Del Pennino

Concludendo il convegno promosso dal PRI su "Verso quale forma di governo metropolitano? La prospettiva per l’area milanese", il senatore Antonio Del Pennino, rappresentante dei repubblicani al Senato ha detto tra l’altro: "A dodici anni dall’approvazione della legge 142 del 1990, che introduceva nel nostro ordinamento la città metropolitana, dobbiamo registrare un pauroso ritardo nell’istituzione di questa peculiare forma di governo locale, capace di svolgere sia funzioni programmatorie e pianificatorie, sia compiti di gestione dei servizi di area vasta, sul modello delle più moderne esperienze europee.

Hanno concorso a determinare questo ritardo le incertezze e le riserve delle Regioni nel dare attuazione alle previsioni contenute nella legge del 1990, ma soprattutto i successivi sciagurati interventi del legislatore del ‘93 e del ‘99, che hanno reso meramente facoltativa l’istituzione delle Città Metropolitane. Con la riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione, approvata col recente referendum, la Città Metropolitana è stata costituzionalizzata, ma la previsione contenuta nel Testo Unico degli Enti Locali, che ne affida la creazione all’intesa tra gli enti locali interessati, rende difficile, se non impraticabile, la realizzazione di ogni forma di governo metropolitano. Spinte localistiche, tutela di posizioni precostituite, gelosie tra Comune capoluogo e Provincia, timore dei comuni minori di perdere competenze a favore del capoluogo rappresentano, infatti, ostacoli quasi insormontabili per l’attuazione di quanto previsto nell’attuale normativa. A ciò va aggiunto che l’articolo 24 del Testo Unico, che prevede che in via transitoria la Regione definisca, d’intesa con gli enti locali interessati, ambiti sovra-comunali per l’esercizio coordinato di alcune funzioni, attraverso forme associative di cooperazione, ripete un modello vetusto che si richiama alle superate esperienze consortili.

Per questo non ci associamo alle denunce sui ritardi della Regione Lombardia nell’esercizio del potere di individuazione degli ambiti per l’esercizio in forma associata delle funzioni indicate dall’art. 24, né la sollecitiamo in questa direzione.

Ciò che, infatti, oggi è necessario è una radicale revisione della legge nazionale sulle Città Metropolitane, prevedendone l’istituzione obbligatoria, sulla base del modello già contenuto nella legge 142 del ’90 con i necessari aggiornamenti.

Un modello che prevede due livelli di governo. Un modello metropolitano, cui siano affidate le funzioni attualmente affidate alla Provincia e tutti i compiti di pianificazione territoriale e di gestione dei servizi di area vasta, e un livello comunale cui siano riservate le scelte relative alle funzioni più direttamente collegate alle singole comunità, in particolare la gestione dei servizi alla persona.

In questo contesto la Provincia dovrà essere sostituita dalla Città Metropolitana e si dovrà procedere alla ridefinizione di nuovi ambiti comunali, scorporato il Comune capoluogo con la trasformazione in Comuni delle attuali circoscrizioni, che assumeranno l’attuale denominazione cui aggiungere quella più caratteristica dei quartieri che la compongono. Sarebbe, infatti, impensabile la convivenza di un governo metropolitano con quello di un maxi comune, non solo perché questo inevitabilmente farebbe sorgere conflitti di attribuzione, ma anche perché in tal modo i comuni diversi dal capoluogo interpreterebbero la città metropolitana solo come espansione del capoluogo ai loro danni e diverrebbero ostacoli insormontabili per la sua realizzazione". "Sulla base di queste considerazioni", - ha concluso Del Pennino – "predisporrò nelle prossime settimane un apposito disegno di legge che abbia valenza per l’area milanese, che più di altre necessita di un governo metropolitano e ne chiederò la sottoscrizione ai Senatori milanesi di maggioranza e opposizione, nella consapevolezza che sui temi istituzionali occorre una convergenza che vada al di là delle contingenti maggioranze. Conseguentemente, se e quando arriverà al Senato, intendo oppormi all’approvazione del Disegno di Legge per la creazione della Provincia di Monza, sinché non sarà definita una nuova disciplina per l’Area Metropolitana milanese."
 

Il comunicato stampa: I Repubblicani ripropongono l’area metropolitana per Milano

Milano, 9 marzo 2002 - Si è svolto a Milano l’annunciato convegno promosso dal PRI sul tema dell’"Area Metropolitana" cui hanno partecipato tra gli altri la Presidente della Provincia On. Ombretta Colli, l’ex sindaco di Milano Carlo Tognoli, l’Assessore al Comune di Milano Giulio Gallera, l’ex presidente di Assolombarda Benito Benedini, il segretario generale UIL Milano Amedeo Giuliani, il Senatore PRI Antonio Del Pennino, il Segretario Provinciale PRI Massimo Torchiana e quello cittadino Giacomo Properzj. In tale ambito i repubblicani milanesi hanno delineato il progetto per la costituzione della Città Metropolitana di Milano.

"Ciò che oggi è necessario" ha detto Del Pennino durante il suo intervento "è una radicale revisione della legge nazionale sulle Città Metropolitane, prevedendone l’istituzione obbligatoria, sulla base del modello già contenuto nella legge 142 del ’90 con i necessari aggiornamenti. Un modello che prevede due livelli di governo. Un livello metropolitano, cui siano affidate le funzioni attualmente affidate alla Provincia e tutti i compiti di pianificazione territoriale e di gestione dei servizi di area vasta, e un livello comunale cui siano riservate le scelte relative alle funzioni più direttamente collegate alle singole comunità in particolare la gestione dei servizi alla persona". "In questo contesto" ha continuato Del Pennino "la Provincia dovrà essere sostituita dalla Città Metropolitana e si dovrà procedere alla ridefinizione di nuovi ambiti comunali, scorporato il comune capoluogo con la trasformazione in comuni delle attuali circoscrizioni, che assumeranno l’attuale denominazione cui aggiungere quella più caratteristica dei quartieri che la compongono".

Del Pennino ha poi annunciato di stare lavorando ad un apposito disegno di legge che abbia valenza per l’area milanese, da far sottoscrivere ai Senatori milanesi di maggioranza e opposizione, "nella consapevolezza che sui temi istituzionali occorre una convergenza che vada al di là delle contingenti maggioranze".

La Presidente Ombretta Colli, dopo aver manifestato apprezzamento per la capacità del PRI di proporre temi e argomenti rilevanti nella vita amministrativa della realtà milanese, ha sottolineato l’impegno della Provincia nel supplire con la propria attività alla mancanza di un appropriato strumento di governo metropolitano.

L’ex sindaco di Milano Carlo Tognoli ha espresso invece perplessità rispetto alla costituzione di un ulteriore livello amministrativo mentre ritiene indispensabile predisporre strumenti di snellimento e semplificazione delle procedure di realizzazione delle grandi infrastrutture.

L’assessore Giulio Gallera ha ribadito la necessità di un intervento legislativo nazionale che chiarisca definitivamente e renda effettivamente realizzabile l’istituzione dell’Area Metropolitana.

Benito Benedini, ex presidente di Assolombarda, ha dichiarato: "Il governo metropolitano, qualunque sarà, non è un fine ma un mezzo. Deve essere uno strumento per gestire il territorio, per farlo crescere, per renderlo competitivo, per creare le condizioni per il suo sviluppo economico e sociale".

Il Segretario cittadino del PRI, Giacomo Properzj, ha sostenuto la necessità, per l’area Metropolitana, di salvaguardare le grandi aziende di servizio pubblico (ATM, AEM e AMSA) che sono gli unici strumenti, privatizzati o meno, che possono permettere al nuovo ente di governare le grandi aree di crisi metropolitana. I repubblicani hanno infine espresso, nelle parole del Segretario provinciale Massimo Torchiana, la loro opposizione alla proposta di costituzione della Provincia di Monza fino a quando non verrà data una nuova disciplina per l’Area Metropolitana milanese.

Le opposizioni-governo ombra della Provincia. Le proposte programmatiche dei gruppi di Centrosinistra e Rifondazione Comunista di Palazzo Isimbardi (stralcio di un documento dei gruppi consiliari del centrosinistra della Provincia di Milano reso noto dall’associazione ALSOLE di Milano (aprile 2002)

(omissis)

Riteniamo un'ennesima occasione persa il mancato avvio di un confronto e di un'iniziativa sul "governo dell'Area metropolitana". Questo alla luce delle modifiche alla 142/90, introdotte prima del Testo Unico (L.267/2000) e, più ancora, da quelle al Titolo V della Costituzione dove addirittura la "Città Metropolitana" è elevata al rango costituzionale.

Le reiterate richieste di commissariamento e poteri speciali avanzati dal sindaco di Milano Albertini non trovano una risposta politica forte, proprio perché non si ha il coraggio di assumere il tema della Città Metropolitana con decisione.

La posizione favorevole assunta in tempi più recenti attorno alla questione della Provincia di Monza potrebbe (forse) avere un significato meno "codino" se inserito in uno slancio riformatore delle istituzioni locali, che investa appunto- Provincia e Città di Milano nella prospettiva della soluzione di problemi d'area vasta. (omissis)

Onorevoli Senatori. – Il presente disegno di legge si pone l'obiettivo di delineare il nuovo assetto istituzionale della città di Milano, e si iscrive nel più generale indirizzo politico e normativo di decentramento e di valorizzazione della capacità di governo autonomo degli enti territoriali, che trova ora piena realizzazione con l'approvazione delle modifiche al Titolo V della Costituzione modificato dalle leggi costituzionali 22 novembre 1999, n. 1, e 18 ottobre 2001, n. 3, e confermata dal referendum popolare.

Allo stesso tempo, il disegno di legge muove dal riconoscimento delle peculiarità della città di Milano, cercando di modulare la nuova dimensione metropolitana della città sulla complessità dei problemi da affrontare, tanto dal punto di vista della scala dimensionale, quanto da quello dei livelli di concentrazione della popolazione e delle attività.

L'istituzione delle aree metropolitane e della città metropolitana pur essendo prevista dalla legge 8 giugno 1990, n. 142, e successive modificazioni, non è stata mai realizzata.

Dopo la legge 2 novembre 1993, n. 436, che rendeva meramente facoltativa l'istituzione da parte delle regioni delle aree metropolitane, infatti, il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ha fortemente innovato, dando tempi certi per l'individuazione dell'area metropolitana in presenza sempre di un impulso degli enti locali interessati.

La legge 3 agosto 1999, n. 265, riversata nel citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, Capo III, Aree metropolitane (articoli da 22 a 26), ha introdotto una più radicale riforma che, rafforzando il ruolo dell'iniziativa e del consenso dei soggetti interessati, sostituisce alla logica della uniformità delle procedure quella di una possibile differenziazione delle soluzioni, per cui ogni realtà metropolitana potrà avere un ordinamento differenziato in un processo di unificazione.

Il presente disegno di legge recepisce i nuovi orientamenti della citata legge n. 265 del 1999, soprattutto per ciò che concerne la certezza dei tempi entro cui procedere all'istituzione della città metropolitana, e la previsione di un processo democratico di riordino e di riconfigurazione del territorio, ma ripropone il percorso seguito dall'atto Senato n. 4879 della XIII legislatura. La scelta è quella di affidare direttamente l'istituzione della città metropolitana di Milano ad una legge statale, che ne definisca compiti e modello organizzativo.

Al fine di ottimizzare il rapporto tra la città ed il suo territorio, in quanto ente esponenziale delle comunità amministrate, trova pieno accoglimento il principio di sussidiarietà inteso nella sua accezione bidirezionale.

Il progetto muove, infatti, verso la realizzazione di una nuova forma di governo dell'area di Milano, secondo la quale compiti e funzioni siano ridistribuiti, così che, da un lato, quella parte del più vasto territorio della provincia che vive una relazione di funzionalità con il comune di riferimento venga integrato in un governo omogeneo e coordinato delle politiche del territorio, delle grandi infrastrutture, dei servizi (articolo 5) e, dall'altro, venga parallelamente valorizzata l'omogeneità di istanze espresse in aree del territorio più piccole del comune, così che vi sia la capacità da parte della circoscrizione o di una pluralità di quartieri (articoli 8 e 9) di conoscere le proprie esigenze e di farvi fronte attraverso risorse proprie (articolo 11, comma 2, lett. a).

Questo progetto si realizza, da un lato, con la costituzione di un nuovo soggetto di governo – la Città metropolitana – che in sostanza fonde le amministrazioni della provincia e del comune (articoli 3 e 8), procedendo così ad una semplificazione e razionalizzazione dell'assetto di governo dell'area; dall'altro, con la grande novità rappresentata dalla trasformazione in comuni delle attuali circoscrizioni comunali (articolo 9), e con la possibilità di attribuire personalità giuridica alle attuali circoscrizioni finché tale trasformazione non sia avvenuta (articolo 9, comma 7).

I criteri ed il procedimento indicato (articolo 9, commi 2 e 3) riprendono l'impianto della legge 3 agosto 1999, n. 265, modificativa della legge 8 giugno 1990, n. 142, così come trasfuso nel citato testo unico del 2000, attribuendo alla regione il compito della istituzione dei nuovi comuni, nonché della eventuale revisione dei confini dei comuni dell'area metropolitana, oppure in caso di inerzia, attribuendo al Governo il compito di intervenire con decreti legislativi.

Viene, infine (articolo 9, comma 4) imposto il ricorso all'istituto referendario per l'approvazione, da parte dei cittadini interessati, del disegno di legge regionale di riordino.

L'area di Milano è quindi governata, in base al presente disegno di legge, da due livelli istituzionali:

a) i comuni compresi nell'area metropolitana, che conservano i poteri propri di un comune, salvo quanto è necessario affidare alla città metropolitana per il governo delle funzioni di livello metropolitano (articolo 5, comma 4), ferma restando la possibilità per i comuni metropolitani di ricorrere, nello svolgimento delle proprie funzioni, alle forme di cui al capo VIII della legge 8 giugno 1990, n. 142, e quindi operare con interventi sia di tipo strutturale – specialmente attraverso forme consortili (ex articolo 25 della legge n. 142 del 1990) – sia di tipo funzionale, mediante moduli consensuali (articoli 24 e 27 della medesima legge n. 142);

b) la Città metropolitana con il suo sindaco, la sua giunta, il suo consiglio composto da ottanta consiglieri, di cui quarantadue eletti dai cittadini dei comuni, escluso il capoluogo, compresi nella Città, ventitré eletti dai cittadini dei comuni derivanti dalla eventuale suddivisione territoriale del comune di Milano, quindici eletti dai cittadini residenti nel territorio della città contestualmente al candidato sindaco. Accanto al Consiglio della città è istituita un'assemblea metropolitana costituita dai sindaci o loro delegati, col compito di esprimere un parere sugli atti fondamentali indicati nello statuto della Città. Questa previsione rappresenta una novità ed ha lo scopo di far venir meno la diffidenza dei comuni diversi dal capoluogo, rispetto ad una egemonia che sarebbe imposta, oltre che dal numero di abitanti del capoluogo, anche dal ruolo politico rilevante che un capoluogo come Milano ha sempre esercitato.

Nella stessa direzione si muove il peso maggiore attribuito ai comuni della provincia nella costituzione dell'organo rappresentativo metropolitano. Nessuna città metropolitana potrà mai sorgere se è concepita come una espansione del comune capoluogo. Si prevede, inoltre, una norma che garantisca, anche in presenza di mutamenti nella delimitazione della città, la maggioranza dei consiglieri ai comuni della provincia.

Oltre ai poteri della provincia, alla città metropolitana spettano le funzioni indicate all'articolo 5: la pianificazione territoriale strategica, la realizzazione e la gestione di grandi infrastrutture, dei servizi di trasporto a livello metropolitano, dei servizi pubblici a rete (acqua, energia, smaltimento rifiuti), dei servizi per lo sviluppo e per le politiche attive del lavoro, la pianificazione commerciale della grande distribuzione e delle grandi strutture di vendita, la tutela e la valorizzazione dei beni culturali e dell'ambiente, il monitoraggio del territorio anche attraverso la costituzione di reti informatiche integrative.

Merita una particolare attenzione la possibilità che ulteriori funzioni vengano successivamente delegate alla Città sia con legge statale o regionale, sia dai comuni compresi nel suo territorio (articolo 5, comma 2).

Per ottimizzare il coordinamento dell'esercizio delle funzioni attribuite ai diversi livelli di governo, i cui rapporti, secondo l'articolo 3, comma 3, saranno ispirati ai princìpi del rispetto, della reciproca autonomia e della piena e leale collaborazione, il testo rafforza opportunamente la funzione di impulso del sindaco della città metropolitana con compiti di promozione di accordi di programma e di conferenze di servizi (articolo 6, comma 1, lettera c).

Le delimitazioni territoriali sono risolte attraverso un meccanismo sostanzialmente flessibile; infatti il territorio della città di Milano (articolo 3 e articolo 8, comma 1) dovrebbe coincidere con quello attuale della provincia, ma è fatta salva la possibilità che l'area metropolitana si strutturi con una diversa delimitazione attraverso lo scorporo per ambiti territoriali omogenei di comuni, che non abbiano con la città di appartenenza rapporti di stretta integrazione. Il potere di proporre, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, la diversa delimitazione (sempre però tenendo conto della necessaria unitarietà e continuità territoriale della città metropolitana) è attribuito alla Regione Lombardia. Se una proposta di diversa delimitazione verrà formulata, la determinazione dei comuni compresi nel territorio della città sarà operata dal Governo mediante decreto legislativo (articolo 8, comma 3).

L'iniziativa legislativa si appalesa necessaria dopo la modifica dell'articolo 114 della Costituzione per cui "La Repubblica è costituita dai comuni, dalle province, dalle città metropolitane, dalle regioni e dallo Stato" ed è compatibile con il Titolo V della Parte II della Costituzione come novellato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001.

Ai sensi dell'articolo 117 del nuovo testo della Costituzione restano, infatti, di competenza esclusiva dello Stato le materie relative a "legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane".

L'area metropolitana è individuata dal citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000 come una caratteristica peculiare di ben specifiche aree territoriali del nostro paese, mentre l'iniziativa dei Comuni interessati è prevista unicamente per la delimitazione della stessa e, pertanto, una iniziativa statale non è esclusa in caso di inattività, in quanto non è concepibile che un livello di governo previsto dalla Costituzione, tra l'altro titolare di funzioni proprie (articolo 118, secondo comma della Costituzione), non sia attivato per mera inerzia.

Un nucleo irriducibile di un'area metropolitana è comunque costituito dal comune capoluogo e dai comuni confinanti. In questa legislatura si sta procedendo alla istituzione di nuove province e poiché la città metropolitana assume le funzioni delle province (articolo 23, comma 5, del citato Testo Unico n. 267 del 2000) si può ritenere che con legge dello Stato si possa provvedere per una singola città metropolitana.

Questo testo è stato discusso tra i sindaci di numerosi comuni e dai consiglieri di zona di Milano ed è stato, nel suo impianto, condiviso, sottolineando l'importanza della realizzazione della città metropolitana.

Il progetto, infine, rispetta, in gran parte, l'impronta del disegno di legge (atto Senato n. 4879) dei senatori Besostri, Duva e Villone presentato nella XIII Legislatura (*).

(*) N.d.A. Si veda il volume I pag. 77
 
 

1. La presente legge:

a) disciplina il regime giuridico speciale degli enti locali operanti nel territorio della provincia di Milano, capoluogo della regione Lombardia;
b) istituisce la Città metropolitana di Milano in attuazione del disposto del Titolo V della Costituzione quale unica autorità di governo, in luogo della provincia di Milano e del comune capoluogo;
c) prevede un piano di interventi necessari a consentire alla città di Milano di svolgere adeguatamente il ruolo di capoluogo regionale e di Città metropolitana.

1. È istituita la città metropolitana di Milano, di seguito denominata "Città", ente locale ad autonomia speciale, sottoposto al regime giuridico di cui alla presente legge, integrato dalla disciplina legislativa regionale e dall'autonoma disciplina statutaria e regolamentare.

1. Nella Città l'amministrazione locale si articola in due livelli:

a) la Città, cui si applica il regime giuridico delle province, come integrato e modificato dalla presente legge, e che assume altresì i compiti della provincia di appartenenza ed i confini del suo territorio;
b) i comuni compresi nella provincia di Milano, che mantengono il regime proprio dei comuni, salvo le modifiche derivanti dall'applicazione della presente legge.

1. Sono organi della Città: il consiglio, il sindaco e la giunta.
2. Il consiglio è composto da ottanta consiglieri:

a) quarantadue eletti in collegi uninominali dai cittadini dei comuni, escluso il capoluogo, compresi nella Città;
b) ventitré eletti in collegi uninominali dai cittadini dei comuni derivanti dalla eventuale suddivisione territoriale del comune di Milano, o comunque corrispondenti al territorio del comune capoluogo della provincia;
c) quindici eletti dai cittadini residenti nel territorio della Città contestualmente al candidato sindaco.

1. La Città svolge, oltre alle funzioni proprie della provincia, le seguenti funzioni, di norma comunali, da esercitare a livello metropolitano:

a) la pianificazione territoriale strategica dell'intero territorio, con il concorso dei comuni, nonché la verifica di conformità degli strumenti urbanistici generali comunali al piano territoriale;
b) la realizzazione e la gestione delle grandi infrastrutture localizzate nel territorio metropolitano, ivi compresa la realizzazione delle opere di interesse statale e regionale;
c) la realizzazione e la gestione dei servizi pubblici di trasporto metropolitano, anche attraverso la piena integrazione dei servizi urbani ed extraurbani;
d) la realizzazione e la gestione dei servizi pubblici a rete nei settori del ciclo integrale delle acque, dell'energia, dello smaltimento dei rifiuti;
e) la realizzazione e le gestioni dei servizi per lo sviluppo e per le politiche attive del lavoro;
f) la pianificazione commerciale della grande distribuzione e delle grandi strutture di vendita e il rilascio delle relative autorizzazioni;
g) la tutela e la valorizzazione dei beni culturali e dell'ambiente;
h) la raccolta sistematica delle informazioni di carattere statistico e delle informazioni relative alle condizioni economiche, amministrative, culturali e dei servizi pubblici e di pubblico interesse con riferimento all'intero territorio dell'area metropolitana, anche attraverso la costituzione di reti informatiche integrate;
i) le funzioni strettamente necessarie alla realizzazione di manifestazioni, iniziative ed eventi di rilievo metropolitano, nazionale ed internazionale.

1. Il sindaco della Città:

a) coordina nel territorio cittadino l'esercizio delle funzioni attribuite agli uffici amministrativi decentrati dello Stato e della regione, secondo le direttive impartite rispettivamente dal commissario del Governo e dal presidente della regione, nulla innovandosi rispetto alle competenze del prefetto per quanto riguarda il coordinamento delle amministrazioni preposte alla sicurezza, alla difesa nazionale, all'ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità;
b) partecipa di diritto, concordando con il prefetto l'ordine del giorno, alle riunioni del comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica, di cui all'articolo 20 della legge 1º aprile 1981, n. 121, e successive modificazioni;
c) promuove la conclusione di accordi di programma e di conferenze di servizi aventi ad oggetto interventi da realizzare nel territorio della Città, con i poteri di cui all'articolo 14 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni.

1. All'onere derivante dall'attuazione della presente legge, valutato in euro 45 milioni per il triennio 2002-2004, in ragione di euro 15 milioni per ciascuno degli anni 2002, 2003 e 2004, si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai fini del bilancio triennale 2002-2004, nell'ambito dell'unità previsionale di base dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2002, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al medesimo Ministero.
2. Il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio.

1. Della Città fanno parte i comuni compresi, alla data di entrata in vigore della presente legge, nella provincia di Milano.
2. Entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, la regione Lombardia può proporre una diversa delimitazione del territorio della Città, attraverso lo scorporo, per ambiti territoriali omogenei, dei comuni che non abbiano con il comune di Milano rapporti di stretta integrazione in ordine alle attività economiche, ai servizi essenziali, alla vita sociale, alle relazioni culturali e alle caratteristiche territoriali, nella salvaguardia della unitarietà e della continuità territoriale della Città. In tal caso i comuni non compresi o esclusi dalla Città possono far parte di province di nuova istituzione, che possono comprendere anche comuni di province finitime, ovvero essere aggregati a province già esistenti.
3. Sulla base della proposta di delimitazione di cui al comma 2, il Governo è delegato, ad adottare entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, un apposito decreto legislativo contenente la nuova determinazione dei comuni compresi del territorio della Città, nonché a rideterminare il rapporto tra i consiglieri individuati dall'articolo 4, comma 2, lettere a) e b) della presente legge in relazione agli abitanti del comune di Milano e degli altri comuni dell'area metropolitana.
4. In assenza della proposta di delimitazione di cui al comma 2, il territorio della Città resta coincidente, ai sensi del comma 1, con quello della provincia di Milano.

1. In relazione alla entrata in carica degli organi della Città, la regione provvede al riordinamento delle circoscrizioni territoriali dei comuni compresi nel suo territorio.
2. Ai fini di cui al comma 1, la regione provvede all'istituzione di nuovi comuni in luogo del comune di Milano, nonché alla eventuale revisione dei confini dei comuni dell'area metropolitana. I nuovi comuni potranno derivare anche da fusioni di comuni contigui o da aggregazioni di parti del territorio del comune di Milano a comuni contigui, così da assicurare il pieno esercizio delle funzioni comunali, la razionale utilizzazione dei servizi, la responsabile partecipazione dei cittadini, nonché un equilibrato rapporto fra dimensioni territoriali e demografiche. Nell'istituzione di nuovi comuni derivanti dalla suddivisione del comune di Milano, nel rispetto di un numero minimo di abitanti, si deve tenere conto dei quartieri tradizionali, anche aggregandoli per ambiti omogenei, e dei comuni preesistenti incorporati nella città di Milano, nonché delle circoscrizioni di decentramento, ove corrispondano al sopradetto criterio.
3. I nuovi comuni enucleati dal comune di Milano conservano l'originaria denominazione alla quale aggiungono quella più caratteristica dei quartieri o delle circoscrizioni che li compongono. A tali nuovi comuni sono trasferiti, in proporzione agli abitanti ed al territorio, risorse, personale nonché adeguati beni strumentali immobili e mobili del comune di Milano e delle sue circoscrizioni.
4. I disegni di legge regionali di riordino sono sottoposti a referendum popolare cui sono chiamati:

a) tutti i cittadini elettori residenti nel detto comune per la istituzione di nuovi comuni in luogo del comune di Milano;
b) tutti i cittadini elettori dei comuni da sottoporre a fusione in caso di fusione;
c) i cittadini elettori delle parti da scorporare e i cittadini elettori dei comuni interessati in caso di aggregazione di parti del territorio del comune di Milano, a comuni contigui.

1. Il riordino territoriale dei comuni, di cui all'articolo 9, è approvato con legge regionale almeno diciotto mesi prima della data delle elezioni degli organi della Città, ed è reso operativo, con l'elezione dei sindaci e dei consigli dei nuovi comuni, contestualmente a tali elezioni.

1. Il Governo è delegato ad adottare, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, uno o più decreti legislativi per l'adozione di tutti i provvedimenti connessi all'istituzione della Città.
2. I decreti legislativi di cui al comma 1 disciplinano tra l'altro:

a) l'assetto della finanza della Città e dei comuni, anche in rapporto alla distribuzione effettiva delle funzioni;
b) l'adozione degli atti, ivi compresi il trasferimento dei beni, del personale e delle risorse finanziarie, necessari a garantire l'effettivo avvio degli organi della città di Milano alla scadenza del mandato degli organi del comune di Milano; tali atti sono resi operanti, ove necessario, mediante convenzioni e intese tra gli enti locali interessati;
c) le procedure elettorali e di revisione dei collegi uninominali per l'elezione del consiglio della Città.

1. Il mandato degli organi della provincia di Milano, ove di durata superiore, scade con l'entrata in carica degli organi della Città.

1. Fino alla data di entrata in carica degli organi della Città, le funzioni ad essa attribuite dalla presente legge possono essere esercitate in forma associata dagli enti locali interessati sulla base di convenzioni stipulate ai sensi dell'articolo 30 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ovvero possono essere delegate dai comuni alle rispettive province.
2. I servizi pubblici di interesse dell'intero territorio della Città possono essere erogati mediante la costituzione di aziende o società di capitali a partecipazione pubblica locale operanti per l'intero territorio, nonchè attraverso l'affidamento dei servizi ad un unico soggetto privato, quando lo consiglino ragioni di efficienza, economicità ed efficacia del servizio.

1. Alla istituzione della Città non si applica il Capo III del Titolo II della Parte I del citato testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.

Il 28 gennaio 2003, presso la Commissione Affari Costituzionali del Senato, è iniziato l'esame (e l'iter legislativo) dei Disegni di Legge n. 1410 e 1567(*) (primi firmatari i Sen. Pizzinato e Sen. Del Pennino) riguardanti l'attuazione della riforma del Titolo V della Costituzione, nella parte relativa Città e Governi Metropolitani.

È questa, riteniamo, una buona notizia poiché, l'inizio del 2003, in Senato, ha visto prima l'approvazione della legge di attuazione della riforma costituzionale (ora all'esame della Camera dei Deputati) e, la settimana successiva, l'inizio dell'esame delle proposte di legge sulle città metropolitane. Stante il significato politico dell'avvio dell'esame dei due disegni di legge, riteniamo utile riprodurre integralmente - dal Bollettino ufficiale del Senato - il resoconto della seduta:

(*) N.d.A. Si veda la sezione "Varie" del presente volume

Affari Costituzionali (1° Commissione) - Martedì 28 gennaio 2003 – 231° Seduta – In sede referente

(1410) Pizzinato ed altri. - Norme speciali per la città di Milano (1567) Del Pennino ed altri. - Norme per l'istituzione delle città metropolitane (Esame congiunto e rinvio)

Il relatore Magnalbò riferisce, anzitutto, sui contenuti del disegno di legge n. 1567, a suo avviso apprezzabile sotto il profilo della funzionalità istituzionale, in quanto tende a concentrare in un unico soggetto funzioni programmatorie, compiti di gestione e pubblici servizi di ampio respiro territoriale, sebbene presenti una naturale complessità dal punto di vista della conformità al dettato legislativo vigente, anche a seguito della recente modifica del Titolo V della Parte Seconda della Costituzione, tenendo conto della esplicita menzione delle Città metropolitane fra le istituzioni della Repubblica di cui all'articolo 114.

Ricorda, quindi, le disposizioni del decreto legislativo n. 267 del 2000 (che ha abrogato e sostituito la parte relativa della legge n. 142 del 1990), che all'articolo 23 reca la procedura per la costituzione della Città metropolitana, su iniziativa dei comuni interessati, e l'articolo 117 della Costituzione, che attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di legislazione elettorale, di organi di governo e di funzioni fondamentali delle Città metropolitane, alla legislazione concorrente il governo del territorio e alla legislazione esclusiva regionale quanto non espressamente attribuito a quella statale, riservando alle Città metropolitane stesse la potestà regolamentare in ordine alla organizzazione e allo svolgimento delle funzioni a esse attribuite.

Il disegno di legge n. 1567 identifica la Città metropolitana e ne definisce il sistema elettorale, gli organi di governo e le funzioni fondamentali, nonché alcune funzioni amministrative, ai sensi dell'articolo 118, quarto e quinto comma, della Costituzione. Esso tuttavia, sottolinea il relatore, riconduce la costituzione delle Città metropolitane a un regime obbligatorio, in particolare per le aree che fanno capo ai capoluoghi di Regione con un numero di abitanti superiore a 800.000.

La Regione, sentiti i comuni interessati, procede alla delimitazione territoriale e individua i comuni che ne fanno parte e il Governo è delegato ad adottare il decreto legislativo conseguente. Nel caso in cui il territorio così indicato non coincida con quello della preesistente provincia, il Governo, sentita la Regione, con il consenso dei comuni interessati e previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, adotta un decreto legislativo che provvede alla delimitazione delle nuove circoscrizioni provinciali, aggregando i comuni che ricadevano nella provincia soppressa a province esistenti ovvero creando nuove province.

Osserva, dunque, che la procedura stabilita inverte quella prevista dall'articolo 133 della Costituzione, che riconosce l'iniziativa per il mutamento delle circoscrizioni provinciali o per l'istituzione delle nuove province ai comuni interessati; parimenti innovativo appare il disposto di cui al comma 4 dell'articolo 7, a norma del quale, qualora la Regione non provveda entro il previsto termine di sei mesi alla delimitazione suddetta, il territorio della Città metropolitana coincide con quello della provincia. Il successivo articolo 8 indica i criteri che la Regione è tenuta a seguire nel riordino delle circoscrizioni territoriali dei comuni compresi nella Città metropolitana, per la loro denominazione, per l'attribuzione delle risorse originarie e per il primo insediamento degli organi di governo. In caso di inadempimento, si innescano meccanismi automatici: il comune capoluogo è soppresso e in suo luogo sono costituite in comuni le corrispondenti circoscrizioni; i comuni diversi dal capoluogo compresi nel territorio della Città metropolitana restano quelli preesistenti; ai nuovi comuni corrispondenti alle preesistenti circoscrizioni del comune capoluogo sono trasferite in equa proporzione le risorse, il personale e i beni strumentali del comune capoluogo.

Il relatore illustra quindi la delega conferita al Governo dall'articolo 9, sull'assetto della finanza della Città metropolitana, sull'adozione degli atti necessari a garantire l'effettivo funzionamento della Città metropolitana, compreso il trasferimento delle preesistenti risorse, e sulle norme di attuazione del sistema elettorale. Sempre l'articolo 9 contiene le norme attuative e transitorie relative alle circoscrizioni elettorali, alla data delle prime elezioni, e alla durata in carica degli organi comunali e provinciali in esaurimento. Infine, gli articoli 10, 11 e 12, rispettivamente, prevedono l'adozione dello statuto da parte del consiglio metropolitano, l'abrogazione espressa delle disposizioni relative all'istituzione delle Città metropolitane del citato decreto legislativo n. 267 e la copertura finanziaria.

In conclusione, il relatore ritiene che il disegno di legge n. 1567 rappresenti un rilevante contributo per la disciplina della Città metropolitana e, con opportune precisazioni alle parti che possono non collimare con il dettato costituzionale e con il criterio di ragionevolezza che è alla base dell'ordinamento, possa essere esaminato con esito positivo dal Senato.

Passa quindi a illustrare il disegno di legge n. 1410 che, pur recando disposizioni in linea con quelle di cui al disegno di legge n. 1567, si propone l'obiettivo specifico di istituire la Città metropolitana di Milano. Premessa l'articolazione dell'amministrazione locale in due livelli, la Città e i comuni compresi nella provincia di Milano, il testo disciplina gli organi e le funzioni della Città (articoli 4 e 5) e le prerogative del suo sindaco.

Richiama l'attenzione della Commissione su quanto stabilito al comma 3 dell'articolo 1, a norma del quale le disposizioni della legge non possono essere abrogate o modificate da successive leggi o atti aventi forza di legge se non espressamente, una dichiarazione che, a suo avviso, contrasta con le disposizioni in materia di abrogazione delle norme di cui all'articolo 15 delle Disposizioni preliminari al codice civile.

Il senatore Pizzinato sottolinea che i presentatori del disegno di legge n. 1410 condividono il tentativo di giungere a una definizione complessiva delle norme sulla costituzione delle Città metropolitane, che tenga conto delle diverse peculiarità delle realtà urbane più grandi e di quelle minori. In tale prospettiva, auspica che si giunga alla redazione di un testo unificato che recepisca quanto proposto nei disegni di legge in titolo. Evidenzia quindi i rilevanti mutamenti, determinatisi nell'area milanese, con una progressiva diminuzione degli abitanti della città, a vantaggio della provincia, in una con il relativo invecchiamento della popolazione cittadina. L'istituzione della Città metropolitana di Milano rappresenta, a suo avviso, la risposta alla necessità di adeguare il governo del territorio, con particolare riguardo alla regolazione delle infrastrutture (trasporti, acqua, rifiuti solidi urbani).

Riservandosi di intervenire in sede di esame delle singole disposizioni, ricorda che l'esigenza di provvedere tempestivamente alla costituzione della Città metropolitana di Milano è avvertita dalle forze politiche sia di opposizione sia di maggioranza dell'area milanese.

Il senatore Del Pennino ringrazia il relatore per l'esauriente illustrazione della materia sottesa ai disegni di legge in titolo, dalla quale sono emersi chiaramente due ordini di problemi.

Anzitutto, le maggiori dimensioni urbane a cui si applicherebbe la normativa in esame, in considerazione della minore conflittualità rispetto ai comuni limitrofi che implica l'istituzione della Città metropolitana nelle grandi metropoli.

In secondo luogo, l'inversione della procedura rispetto a quella contemplata nell'articolo 133 della Costituzione, con l'attribuzione alle Regioni, anziché ai comuni interessati, del potere di delimitare i confini della Città metropolitana. A tale riguardo, sottolinea che la delega al Governo (articolo 7, comma 3) di provvedere alla nuova delimitazione delle circoscrizioni provinciali o alla creazione di nuove province, quando il territorio della Città metropolitana non coincida con quello della preesistente provincia, intende evitare la carenza di poteri di governo su una parte del territorio, obiettivo che potrebbe essere garantito anche mediante un'apposita norma transitoria.

Richiama, infine, che l'urgenza di una disciplina organica sull'istituzione delle Città metropolitane è sottolineata dalla norma costituzionale, la cui attuazione, a suo giudizio, non può essere meramente facoltativa.

Il sottosegretario D’Alì preannuncia che nel disegno di legge n. 1545, recante attuazione della riforma del Titolo V, già approvato dal Senato e ora all'esame della Camera dei deputati, sarà inserita la delega al Governo per una revisione del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari sugli enti locali, che a suo avviso costituisce il metodo più lineare per disciplinare l'ordinamento delle Città metropolitane.

Il Governo, tuttavia, ritiene assai utile il dibattito che si svolge sui disegni di legge in titolo, dal momento che potrà fornire chiare indicazioni sui princìpi che il Governo dovrà osservare nell'esercizio della suddetta delega.

Raccomanda quindi alla Commissione di svolgere un approfondito dibattito e di evitare inopportune sovrapposizioni, tenendo conto, fra l'altro, della proposta di istituire la provincia di Monza, alla quale sarebbe attribuita una parte dell'attuale provincia di Milano.

Il senatore Villone auspica che il Governo esprima una chiara posizione in ordine alle numerose proposte di istituzione di nuove province avanzate in Parlamento.

Il sottosegretario D’Alì fa presente che nel dibattito in corso presso la Camera dei deputati, il Governo si è rimesso alle decisioni del Parlamento, pur esprimendo un preciso avviso in ordine agli oneri finanziari e ai rischi per l'ordinamento, connessi alla istituzione di nuove province. Il proliferare di tali proposte, a suo giudizio, non aiuta a identificare le aree in relazione alle quali si possa riconoscere l'effettiva esigenza di istituire una nuova circoscrizione.

Il relatore Magnalbò condivide la posizione espressa dal Governo di rimettersi alla volontà parlamentare per quanto riguarda le proposte istitutive di nuove province e ricorda che solo alcune di esse presentano i requisiti stabiliti dall'articolo 133 della Costituzione, avendo seguito l'iter ivi prescritto. Peraltro, a suo avviso, la materia in parte dovrebbe essere rimessa alla potestà legislativa concorrente in materia di governo del territorio.

Il senatore Pizzinato richiama l'attenzione della Commissione sulla circostanza che l'evoluzione dei processi economici comporta un adeguamento dell'organizzazione del governo del territorio: in tale prospettiva, la ricordata proposta di scorporare la provincia di Milano istituendo la provincia di Monza appare chiaramente contraddittoria.

Il seguito dell'esame congiunto è, quindi, rinviato."

Ds – Federazione Metropolitana Milanese
Seminario sull’area metropolitana - Cascina Caremma – Besate - 18 luglio 2002

I documenti (*)

Relazione introduttiva di Bruna Brembilla: Quali sedi di governo dell’area metropolitana milanese
Sessione sulle politiche della casa, introduzione di Franco Cazzaniga
Problemi e politiche del governo metropolitano, a cura di Gabriele Pasqui e Matteo Bolocan
Norme speciali per la città di Milano, disegno di legge del sen. Antonio Pizzinato
E’ più vicina la soluzione del problema del governo metropolitano nell’area milanese?, di Roberto Vitali
Per una strategia metropolitana della mobilità, di Valter Molinaro
Intervento di M. Chiara Bisogni, consigliere regionale DS

Intervento di Enrico Brambilla, sindaco di Vimercate
Intervento di Marco Cipriano, consigliere regionale Ds
Intervento di Emanele Fiano, capogruppo Ds Comune di Milano
Intervento di Massimo Gatti, sindaco di Paullo
Intervento di Pietro Gianisi, segretario Ds di San Donato Milanese
Intervento di Carlo Mariani, A.L.C.Ab. - Legacoop
Intervento di Ettore Martinelli, coordinatore della U.T. 3 Milano
Intervento di Paolo Matteucci, capogruppo Ds Provincia di Milano
Intervento di Giovanni Mele, sindaco di Cassina de' Pecchi
Intervento di Luciano Minotti P.I.M.
Intervento del sen. Antonio Pizzinato
Intervento di Ignazio Ravasi, vicesindaco di Cassano D'Adda
Intervento di Carmela Rozza (SUNIA)
Conclusioni di Franco Mirabelli
Coordinamento della segreteria: Paola Zerbini

(*) N.d.A. Verrà qui di seguito proposta solo una selezione dei documenti più significativi

Quali sedi di governo dell’area metropolitana milanese di Bruna Brembilla
Il governo delle città

Le città diventano più difficili da governare perché si fanno più complesse le relazioni tra le diverse funzioni economiche e sociali che esse svolgono.

D’altra parte, sempre di più il destino delle città è nelle loro stesse mani, nella capacità di esprimere una classe dirigente coesa e un progetto. In un’epoca di globalizzazione economica aumenterà la concorrenza tra le città e le regioni per attrarre le attività economiche: i rischi sono evidenti, ma anche le nuove opportunità. E’ vero infatti che le imprese e le attività economiche si spostano più facilmente alla ricerca di condizioni migliori, ma sono anche più sensibili all’ambiente esterno, non solo a quello economico – le infrastrutture, i servizi, la disponibilità e la qualificazione del lavoro – ma anche a quello sociale e culturale.

La qualità della vita urbana, la coesione sociale, il dinamismo culturale diventano componenti sempre più importanti dello sviluppo economico. Da qui discendono le nuove opportunità per le città, riuscire a integrare e coordinare efficacemente le funzioni economiche, sociali e culturali diventa decisivo per sviluppare l’economia e per migliorare le condizioni di vita degli abitanti.

Naturalmente non è facile, gli strumenti di pianificazione tradizionali sono insufficienti e rigidi, le risorse finanziarie non bastano e per di più, nelle aree metropolitane, i problemi attraversano i confini amministrativi e coinvolgono comuni diversi. Di fronte a queste difficoltà, che limitano le capacità di governo molte città hanno avviato forme di pianificazione strategica.

Le strategie istituzionali

La realtà delle aree metropolitane è stata posta nell’ultimo decennio all’attenzione del legislatore. La L. 142/1990, estrapolando la questione dell’area metropolitana, ha preso atto di una realtà esistente sul territorio: il panorama urbano si presenta con una distribuzione della popolazione a macchia di leopardo, con zone ad elevata concentrazione ed altre a bassissima densità, centri e periferie, aree forti e aree dipendenti, vale a dire una conurbazione centrale, con le più importanti funzioni urbane, e periferie in condizione di assoggettamento alla prima.

E’ in questa contrapposizione che nasce e si identifica l’area metropolitana, un’area urbana che si è estesa oltre i limiti amministrativamente determinati, risultato di una stretta integrazione fra la città centrale (il capoluogo) e i centri minori, ancorati da un rapporto di dipendenza socioeconomica e funzionale.

Quando la L. 142/90 venne approvata, la previsione relativa alla Città metropolitana fu vista come un'innovazione di assoluto rilievo.
 

Almeno tre furono, infatti, i profili che vennero sottolineati con particolare enfasi:

La Città metropolitana è il nuovo ente risultante dal comune capoluogo e dai comuni ad esso legati da rapporti di contiguità territoriale.

Le aree metropolitane rappresentano i nuclei strategici del sistema Italia e una della modalità di aggregazione territoriale necessaria a rispondere alla nuove strategie per il conseguimento del miglioramento della qualità della vita urbana e dello sviluppo nello scenario della competizione globale.

Va da sé che la riforma del governo locale in queste aree, con il suo implicito portato di semplificazione istituzionale rappresenta un elevato valore aggiunto per lo sviluppo locale e nazionale. Né la cooperazione e la concertazione interistituzionale tra i comuni delle aree metropolitane, che pure rappresenta il motore per la effettiva costituzione delle aree metropolitane, è più sufficiente da sola a garantire l’efficienza ai sistemi territoriali locali complessi.

Gli scenari attuativi del cosiddetto "federalismo amministrativo" non sono rassicuranti per i Comuni: avanza nei fatti (quantità di funzioni e di risorse assegnate e/o trattenute dalla Regione) e si consolida in una diffusa tendenza al neocentralismo regionale che si appoggia per di più su un consistente e parallelo rafforzamento del ruolo delle province.

Il disegno di revisione costituzionale "Modifiche al Titolo V della parte II della Costituzione" colloca le Città metropolitane nell’evidenza costituzionale, e questo è un passo decisamente positivo per l’innovazione del governo metropolitano nelle grandi aree urbane del paese. Ma gli strumenti normativi attualmente disponibili per la generazione del governo metropolitano, pur procedendo diversamente dal passato, secondo logiche dal basso e verso ordinamenti differenziati ed autodeterminati, evidenziano problemi attuativi, delineando processi costituenti irti di vincoli e irretiti da un gioco di ruoli istituzionali, oggettivamente intricati e non necessariamente collaborativi soprattutto per quanto riguarda Regioni e Province.

Occorre chiedersi quali siano le ragioni delle difficoltà di definire uno scenario adeguato e persuasivo rispetto al problema, da tutti riconosciuto come esistente, del governo delle Aree metropolitane.

La questione delle Aree metropolitane obbliga ad affrontare fino in fondo la complessità delle scelte da compiere in ordine all’articolazione del nostro sistema di governo locale. Non vi è dubbio che autorità metropolitane forti, espressione delle aree economiche e geografiche più significative del Paese, poste in condizioni di indipendenza e di non condizionamento da parte delle Regioni, sarebbero inevitabilmente destinate a contrapporsi alle Regioni stesse. In sostanza, forti autorità metropolitane svaluterebbero inevitabilmente il ruolo delle Regioni proprio in una fase nella quale molti guardano alla dimensione territoriale e di governo regionale come a quella più idonea per assicurare una ricca e solida articolazione locale.

Attualità del tema del governo dell’area metropolitana milanese

Il governo metropolitano dell’area milanese, una delle maggiori aree metropolitane italiane, è un tema di forte attualità; sotto il profilo istituzionale, con il rilancio, nel D.Lgs. 267/2000 delle prospettive della città metropolitana come soggetto istituzionale autonomo:

L’area milanese, la sua società e le sue istituzioni pur avviando modelli di governo metropolitano (P.I.M.) si sono sempre sottratte alla costruzione per via legislativa di un ente intermedio per il governo dell’area metropolitana.

Le ragioni sono molteplici: nel contesto milanese lo squilibrio tra il Comune capoluogo e gli altri comuni è sempre stato accentuato e lo è più ora con il governo del centrodestra che ha cercato di affermare ipotesi di "governatorato" di Milano nei confronti dell’area metropolitana e nell’avanzare di uno spiccato neo centralismo regionale; interessi economici e autorità politico-istituzionali di diverso livello giocano nell’area milanese partite nelle quali il ruolo degli attori istituzionali è marginale.

Le difficoltà incontrate nella prospettiva della costruzione di uno specifico ente di governo metropolitano non hanno impedito nel corso degli ultimi dieci anni la nascita di esperienze di cooperazione territoriale che si sono sostanziate in forme di coordinamento fra i Comuni su singole politiche, in tavoli stabili di coordinamento per aree omogenee, in promozione di soggetti per lo sviluppo locale (Agenzie). Queste esperienze innovative accadono in un’area che ha visto progressivamente ridotte la legittimazione e anche la capacità di governo degli attori pubblici a fronte di un ruolo crescente di "governi privati" che sottraggono temi centrali per il governo metropolitano alla decisione istituzionale (si pensi agli attori che progettano, realizzano e gestiscono grandi interventi infrastrutturali, ma anche alla progressiva perdita di rappresentanza di molti soggetti tradizionali, i partiti e i sindacati).

Un approccio che valorizzi la capacità di autogoverno dei contesti locali, a partire dalle forme di cooperazione sovracomunale, non può non misurarsi con la cogenza dei confini amministrativi e con l’esigenza di costruire adeguate strategie istituzionali.

I problemi del governo metropolitano riguardano innanzitutto la possibilità di governare con efficienza ed efficacia processi che riguardano le forme del lavoro, le pratiche dell’abitare, le relazioni delle popolazioni con il territorio e nella capacità di riconoscere che esistono "tipi di problemi" che sono problemi metropolitani .

Compito della riflessione culturale e dell’azione politica è indicare strategie istituzionali credibili ed efficaci che sappiano ridisegnare un ruolo degli attori pubblici, nel quadro di un processo di democratizzazione delle pratiche di governo metropolitano sia in relazione ai rapporti interistituzionali, (Comune capoluogo e altri Comuni, Provincia e Comuni, Area metropolitana, Regione e Governo nazionale), sia alle regole e alle forme di controllo dei processi decisionali oggi sottratti alla politica e alle istituzioni.

Un interrogativo è relativo al ruolo possibile della politica, dei partiti e in particolare dei democratici di sinistra milanesi, un ruolo che richiede innovazione delle strategie, immaginazione istituzionale e capacità di lettura e incontro con la società metropolitana milanese.

Problemi e politiche del governo metropolitano. Appunti per un incontro seminariale. Nota a cura di Gabriele Pasqui e Matteo Bolocan (C.D.R.L.)

La costruzione del tema

Il tema del governo metropolitano dell'area milanese è ancora di bruciante attualità.

Lo è sotto il profilo istituzionale, con il rilancio nella L. 265/1999 delle prospettive della città metropolitana come soggetto istituzionale autonomo come già indicato nella L. 142/1990.

Lo è dal punto di vista del confronto con l'Europa, con il consolidamento e il rilancio di esperienze di governo metropolitano anche in contesti (come quello londinese) che avevano abbandonato questa strada negli anni Ottanta e Novanta.

Lo è sotto il profilo dell'agenda dei problemi pubblici: dalla questione del traffico e della mobilità a quella delle grandi infrastrutture; dal tema della gestione dei servizi del nuovo welfare locale alle politiche per i migranti; dalla costruzione del "problema sicurezza" alle questioni ambientali (controllo delle emissioni, rifiuti, etc.): quasi tutti temi che da tempo si accumulano nell'agenda pubblica e che sono propriamente ascrivibili alle politiche "di scala metropolitana".

Lo è dal punto di vista delle dinamiche economiche (competizione tra città e sistemi territoriali, nuova economia urbana, nuova forme del lavoro, nuove strategie localizzative delle attività economiche) e sociali (dinamiche demografiche, forme e pratiche dell'abitare e del vivere, nuove povertà, migrazione) che sempre più si configurano a partire dalla dimensione territoriale che, convenzionalmente, chiamiamo metropolitana.

Lo è infine dal punto di vista politico, a maggior ragione dopo i recenti risultati elettorali che hanno consegnato al Centrodestra il governo del Paese, oltre che della Regione, della Provincia e del Comune capoluogo, pur in presenza di una maggioranza di Comuni dell'area metropolitana governati da Sindaci e maggioranze di centrosinistra, spesso assai attivi e legittimati da un forte consenso. Questa bruciante attualità si accompagna a una forte incertezza della prospettiva politica, oscillante tra il richiamo retorico alla necessità di istituire la Città metropolitana come ente di governo specifico e i nuovi, spiccati, centralismi della Regione Lombardia e del Comune di Milano. La costruzione di percorsi di riflessione sul tema del governo metropolitano muove dunque, da queste considerazioni preliminari.

Il fallimento delle strategie istituzionali (…)

La vicenda storica dei tentativi di governo dell'area metropolitana milanese (dalla Provincia ambrosiana degli anni Cinquanta al Piano intercomunale milanese degli anni Sessanta, dalle riflessioni costruite a ridosso dell'avvio delle Regioni negli anni Settanta, passando per i comprensori, all'istituzionalizzazione del processo con la L. 142/1990), è certamente sintomatica del fallimento dei tentativi di ingegneria istituzionale che hanno caratterizzato con andamento carsico la storia repubblicana. L'area milanese, la sua società e le sue istituzioni, si sono sempre sottratte al tentativo di costruzione per via legislativa di un Ente intermedio atto a governare l'area metropolitana. Le ragioni sono molteplici. Innanzitutto, la rete di governo e il campo dei poteri concentrati a Milano è la più articolata d'Italia e una delle più complesse d'Europa. Interessi economici e autorità politico-istituzionali di diverso livello giocano sull'area - e nell'area - metropolitana milanese partite a poste multiple, nella quali spesso il ruolo degli attori istituzionali è marginale. Inoltre, nel contesto milanese lo squilibrio tra il Comune capoluogo e gli altri Comuni è sempre stato accentuato, e lo è ancora di pi negli ultimi anni di governo del Centrodestra che ha cercato di affermare ipotesi di "governatorato" di Milano nei confronti dell'area metropolitana e che sta facendo avanzare uno spiccato neocentralismo regionale, spesso in contrapposizione con il ruolo di Milano. In questo contesto di relazioni di potere e di assetti istituzionali che anche in passato ha guardato con diffidenza a ipotesi di governo unitario e di pianificazione dei processi economici e sociali (si pensi alle vicende della pianificazione urbanistica milanese), è facile comprendere come anche i recenti tentativi di rilancio dell'ipotesi istituzionale della Città metropolitana non abbiano incontrato un terreno fertile nella politica e nella società.

(…) e l’avvio di esperienze innovative di governo metropolitano

Le difficoltà incontrate dalla prospettiva della costruzione di un nuovo e specifico ente di governo, dotato di competenze ampie e legittimato direttamente dal voto non hanno impedito, nel corso degli ultimi dieci anni, la promozione di esperienze "dal basso", processuali, di governo metropolitano. Esperienze di cooperazione territoriale che sono cresciute a partire dal protagonismo dei Comuni (soprattutto dopo la fase aperta con l'elezione diretta dei Sindaci) e che si sono sostanziate in forme di coordinamento tra i Comuni su singole politiche, in Tavoli stabili di concertazione e coordinamento per aree omogenee (il Nord Milano, il Sempionese, il Sud Milano, la Brianza etc.), in promozione di soggetti costituiti su missione per lo sviluppo locale (Agenzie e Consorzi di sviluppo), in pratiche di pianificazione strategica.

Si tratta di esperienze in molti casi di successo, che hanno permesso la messa a fuoco di temi di valenza metropolitana (ambiente, infrastrutture, sviluppo economico, ma anche politiche del welfare locale e della sicurezza) sui quali si sono sperimentate con qualche successo forme stabili di cooperazione sovracomunale.

Inoltre, si tratta di esperienze che hanno messo sotto gli occhi di tutti la non omogeneità territoriale dell'area metropolitana, la varietà di sentieri, strategie e prospettive di sviluppo locale che caratterizza il contesto milanese, ma anche una geografia variabile delle diverse iniziative. Ogni esperienza, infatti, aggrega in forme variabili i diversi attori, a partire dalle diverse amministrazioni comunali mobilitate per trattare problemi in una dimensione territoriale. Durante la scorsa legislatura il governo di Centrosinistra della Provincia ha accompagnato e in molti casi promosso queste esperienze di governo "dal basso" dei problemi metropolitani; oggi, con la nuova amministrazione, e pur in presenza del riassetto delle competenze "via" Bassanini, la Provincia sembra aver perso la propria capacità di rappresentare le istanze emergenti dal Comuni per la costruzione dal basso del governo metropolitano.

Il mutamento delle forme di governo(...)

E' importante sottolineare che queste esperienze innovative non accadono in un campo neutro. Nell'area milanese sono ben visibili i processi di governance multilivello (in senso verticale e orizzontale) che caratterizzano le forme di regolazione a scala metropolitana. Si tratta di un processo che ha progressivamente ridotto la legittimazione e anche la capacità di governo degli attori pubblici, a fronte di un ruolo crescente di "governi privati", enti e soggetti (si pensi alle aziende già pubbliche di servizio oggi privatizzate o in via di privatizzazione) che operano secondo logiche d'impresa, operatori privati, soggetti del terzo settore e del privato sociale. Da una parte, temi centrali per il governo metropolitano sono sistematicamente sottratti alla decisione istituzionale, in ragione della presenza di policy networks segmentati e dell'emergere di "governi privati" (si pensi al campo affollato e confuso degli attori che programmano, progettato, realizzano e gestiscono i grandi interventi infrastrutturali) ma anche della progressiva perdita di rappresentanza di molti soggetti tradizionali (dai Partiti ai Sindacati agli stessi organismi democraticamente eletti). Dall'altra parte è ancora in larga parte da valutare l'effetto delle riforme istituzionali e della pubblica amministrazione nel contesto milanese promosse dai governi di Centrosinistra nella scorsa legislatura, dalle Leggi Bassanini alla modifica del Titolo V della seconda parte della Costituzione.

(…) e delle pratiche sociali

L'altra faccia del problema quella del mutamento della "società metropolitana". La metropoli milanese è il luogo in Italia in cui si manifestano con maggiore capacità di anticipazione processi demografici, economici, sociali che investono le aree urbane europee. Si tratta di processi che riguardano le scelte delle imprese (l'economia urbana presenta oggi morfologie e relazioni con lo spazio del tutto inedite), le forme del lavoro, le pratiche dell'abitare e del tempo libero, le popolazioni e le loro relazioni con i territori, i tempi d'uso della città, e che stanno ridisegnando le relazioni tra spazio, produzione, forme e tempi di vita. Gli studi e le ricerche che provano a descrivere i tratti di questa "società di minoranze" nelle sue morfologie sociali, nelle sue dinamiche economiche e nelle sue forme di vita spazializzate sono ormai numerosissimi, ma non è ancora condivisa tra gli operatori politici la consapevolezza della radicalità e della stessa natura delle trasformazioni in corso. I problemi del governo metropolitano riguardano innanzitutto la possibilità di governare questi processi con efficienza ed efficacia, ma anche con una attenzione alle nuove forme di esclusione sociale e al tema delle nuove pratiche di cittadinanza

I problemi metropolitani

Un buon modo per interrogare questi processi sociali e istituzionali quello di riconoscere che esistono "tipi di problemi" che sono costruiti come problemi metropolitani.

Non tutti i problemi di natura sovracomunale hanno questa natura. Tuttavia, esiste una famiglia di problemi, e di policies che li trattano nel campo pubblico, che hanno un carattere tipicamente metropolitano.

Seguendo una classificazione proposta alcuni anni fa da Dente, è possibile assegnare al campo dei problemi metropolitani la produzione efficiente di beni e servizi locali (alle imprese e alle persone), la pianificazione territoriale e l’innovazione/localizzazione di funzione "rare". Per ciascuno di questi tipi di problemi il funzionamento del governo metropolitano è significativamente diverso, mette in gioco logiche d’azione, strategie e persino tipi di attori differenti.

Inoltre, non è affatto detto che tutti o una parte di questi problemi siano percepiti come rilevanti dagli attori coinvolti nella decisione, progettazione, attuazione e valutazione di queste politiche. Questa è una delle ragioni per le quali non si danno soluzioni semplici del problema del governo metropolitano, mentre è necessaria una immaginazione istituzionale che sia anche aderenza alla natura e al contenuto dei problemi che l’arena pubblica viene via via caratterizzando come metropolitani.

Le strategie istituzionali possibili

Di fronte a questo insieme di problemi, e alle pratiche di regolazione e di governance che già li trattano in forme differenziate, compito della riflessione culturale e dell'azione politica è indicare strategie istituzionali credibili ed efficaci, che sappiano ridisegnare un ruolo degli attori pubblici nel quadro di un complessivo processo di "democratizzazione" delle pratiche di governo metropolitano. Questa democratizzazione ha più facce: quella relativa ai rapporti interistituzionali (in relazione agli equilibri tra Comune capoluogo e altri Comuni, tra Provincia e Comuni, tra area metropolitana, Regione, Governo nazionale e Unione Europea), quella connessa alle regole e alle forme di controllo dei processi decisionali oggi sottratti alla politica e alle istituzioni della rappresentanza; ma anche quella della partecipazione diretta delle cittadine e dei cittadini alle scelte.

La questione della democratizzazione è poi strettamente connessa al tema, già richiamato, delle "geometrie variabili", ossia della presenza di confini variabili, spesso sovrapposti, per problemi diversi anche se connessi. La promozione di un Ente di governo metropolitano (che pone anche il problema del destino della Provincia), che ricopra il ruolo di nuovo Ente intermedio, al di là delle difficoltà politiche, non sembra rispondere pienamente all’esigenza di dare efficacia al trattamento dei problemi metropolitani.

D'altra parte, anche un approccio che valorizzi le capacità di autogoverno delle società e dei contesti locali, a partire dalle forme di cooperazione sovracomunale, non può non misurarsi con la cogenza dei confini amministrativi, cogenza che pone problemi di institutional building innovativo, ossia di costruzione (interattiva e partecipata) di adeguate strategie istituzionali.

Questi problemi si intrecciano poi alla necessità di indicare risposte sostantive ai problemi dello sviluppo sostenibile dell'area metropolitana. Solo un approccio ai temi del governo metropolitano che si misuri direttamente con le trasformazioni delle popolazioni, delle società locali, delle forme di vita, lavoro, produzione e consumo può indicare prospettive credibili di natura istituzionale, radicate nelle pratiche sociali e capaci di misurarsi con i poteri e i saperi che attraversano il campo metropolitano.

Il ruolo della politica e la scommessa per i Democratici di sinistra

Questi interrogativi possono essere anche letti come domande inedite alla politica, in una situazione di difficoltà profonda nel rapporto tra sinistra e società milanese e di crisi di rappresentanza dei soggetti tradizionali della politica, a partire dai partiti.

L'interrogativo è dunque relativo al ruolo possibile della politica, dei partiti e in particolare dei Democratici di Sinistra milanesi.

Un ruolo che deve essere completamente reinventato, a fronte del tramonto di ipotesi di regolazione dei processi di governo centrate sul ruolo del sistema dei partiti. Un ruolo che richiede innovazione delle strategie e dei comportamenti, immaginazione istituzionale e concreta capacità di lettura e incontro con la società metropolitana.

Un ruolo che non può probabilmente ridursi al networking debole dei Democratici di sinistra collocati nelle diverse postazioni di governo, istituzionali e non (anche se tale ruolo non sempre esercitato sulla base di una conoscenza accurata e di una strategia coerente).

Anche questo tema di discussione, dunque, ha bisogno di un approfondimento e di un aggiornamento che sia insieme culturale e politico, e che richiede di ripensare a fondo il senso dell'agire politico e amministrativo a partire dai processi reali di mutamento sociale e di riassetto istituzionale.
 

Intervento del sen. Antonio Pizzinato

Le problematiche riguardanti la realizzazione della città e del governo metropolitano milanese congiuntamente alle municipalità e ai prosindaci, come è emerso dalla relazione svolta da Bruna Brembilla, hanno caratteristiche diverse in quest'inizio di XXI secolo, rispetto ai decenni trascorsi quando si costituì il PIM (Piano Intercomunale Milanese). Due sono le novità essenziali:

O le Istituzioni si adeguano alla nuova realtà economica-produttiva, provvedendo a dotare il territorio delle infrastrutture indispensabili, o, in caso contrario, assumeranno anch'esse la "forma d'impresa", ma, conseguentemente, non presteranno la necessaria attenzione ai nuovi mondi del lavoro, al sociale, ai servizi per i cittadini. Basta por mente alle continue richieste al Governo, da parte del sindaco Albertini, di essere nominato "Commissario" per questa o quella funzione, ad aziende pubbliche milanesi trasformate in S.p.A. con funzioni e ruoli più ampi della città. È in questo contesto che si colloca la riforma del Titolo V della Costituzione che, all'art. 114, stabilisce che "La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni e le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione". Questa riforma, che per la prima volta indica la città metropolitana come una delle istituzioni della Repubblica, presuppone una redistribuzione dei poteri e delle funzioni sulla base dei principi di sussidiarietà. Quindi una modifica costituzionale non formale, ma sostanziale di grande importanza, tanto più per Milano che da oltre un trentennio ripone l'obiettivo di realizzare la città metropolitana. La realizzazione della città metropolitana presuppone e comporta una redistribuzione dei ruoli e delle competenze nel suo complesso e sulla base della complementarietà, conseguentemente:

Come attuare la riforma costituzionale a Milano ed in Lombardia? Si sarebbe già potuta avviare, come a Roma, partendo dall'esperienza del PIM. Non la si è fatta, ora si deve operare in modo coordinato, come indicato anche dal coordinamento dei gruppi consiliari provinciali dell'Ulivo, fra i gruppi consiliari regionali, provinciali, comunali delle zone di Milano e dei sindaci della Provincia, per definire il progetto di città metropolitana, la redistribuzione di ruoli, funzioni, poteri. Occorre far tesoro del momento alto che si ebbe, ad esempio, quando Taramelli era vice sindaco di Milano – sulla base dei propri poteri – deliberò la realizzazione della città metropolitana di Milano. Certo vi sono resistenze, diversità di valutazioni, timori nei comuni della provincia, che venga messa in discussione la loro autonomia e funzione nelle scelte e nella gestione dei problemi del loro territorio, oltre a contrasti politici molto forti, nel centrodestra, collegati innanzitutto a problemi di potere. Tutto questo si potrà superare con la definizione di un preciso progetto che, fra l'altro, deve delineare con precisione il ruolo e le funzioni delle municipalità nella città di Milano indispensabile per rispondere oltretutto ai problemi sociali, dei servizi, della qualità della vita nei quartieri popolari e periferici, che sono sempre più trascurati e abbandonati a sé stessi.

È in questo contesto e con l'obiettivo di realizzare la città metropolitana di Milano che si colloca la proposta di legge presentata al Senato – AS 1140 – il 15 maggio 2002 riguardante "Norme speciali per la città di Milano", disegno di legge firmato da senatori milanesi di tutti i gruppi parlamentari dell'Ulivo, che tiene conto delle modifiche costituzionali e che, nelle sue linee generali, è già stato presentato nella passata Legislatura dai senatori Besostri e Duva. Inoltre il testo definitivo, depositato in questi giorni al Senato ha assunto alcune osservazioni emerse negli incontri sviluppatisi con i consiglieri di zona milanesi, con sindaci e amministratori della provincia, con le forze politiche milanesi del centrosinistra. L'articolato del disegno di legge, nei suoi 14 articoli, come indicato nella relazione che lo accompagna, si può sintetizzare in questo modo:

La realizzazione della città metropolitana milanese, in questo inizio di XXI secolo, rappresenta la grande sfida per le forze di rinnovamento e di progresso della Lombardia, delle quali i Democratici di Sinistra sono parte, assieme alle forze dell'Ulivo.

Sulla concretizzazione della riforma costituzionale, del federalismo solidale, dell'efficienza delle Istituzioni sulla base del principio di sussidiarietà, si misurerà anche la capacità di implementare uno stato sociale di carattere universale sul territorio, unitamente ad infrastrutture e servizi moderni ed efficienti nella salvaguardia dell'ambiente.

Permettetemi di aggiungere che l'Associazione "Alsole", presso la quale opero e do il mio contributo, ha costituito un "gruppo di lavoro sulla città metropolitana e le Municipalità" e si sente impegnata, in tal senso, nel dare il suo contributo. Essa, nella sua ultima riunione, ha proposto – ed io lo pongo a questo convegno – che i Democratici di Sinistra, assieme a tutte le forze dell'Ulivo e del centrosinistra realizzino nel mese di settembre-ottobre 2002 una Conferenza di un paio di giorni su "La città metropolitana milanese: ruoli, funzioni, aspetti produttivi, economico-finanziari, infrastrutture, servizi, stato sociale, forme di solidarietà". Un confronto programmatico e di contenuti che consenta nel contempo di definire la strategia del nostro operare nel prossimo decennio, nella realtà più sviluppata d'Europa, quali sono Milano e la Lombardia. Questo è il presupposto, la condizione per tornare a vincere e si può vincere come dimostrano i risultati delle amministrative di maggio, a partire dalle prossime elezioni europee, nella fase della globalizzazione e mondializzazione, in un'Europa unita.

E’ più vicina la soluzione del problema del governo metropolitano nell’area milanese? Intervento di Roberto Vitali

Da qualche tempo si torna a parlare della necessità di affrontare la questione del "governo dell’area metropolitana milanese promuovendo la creazione di una specifica istituzione :la città metropolitana. Ne ha parlato Carlo Tognoli riprendendo tesi e elaborazioni maturate quando era Sindaco di Milano o Ministro per le aree metropolitane. Anche nel Libro nero, compilato dai DS milanesi, sulle manchevolezze della Giunta Albertini ,in alcune parti propositive si tratta del problema collegandolo con la necessità di una profonda trasformazione della disciplina del decentramento e prevedendo l’applicazione delle attuali previsioni del Testo unico per gli enti locali. Si veda il contributo di Daniela Benelli.

Il sen. Pizzinato assieme ad altri parlamentari ha presentato una proposta di legge perché lo Stato intervenga direttamente nella realizzazione della città metropolitana colmando il vuoto d’iniziativa degli enti locali milanesi particolarmente grave per il Comune di Milano e la Provincia. Si tratta di una proposta completa che condivido e che ripropone quanto gli amministratori di sinistra, ma non solo, hanno elaborato sulla scorta del contributo di numerosi studiosi e nel pieno di una battaglia politica e culturale durata parecchi decenni.

Se si vuole avere una precisa e documentata ricostruzione della vicenda si veda il saggio di Ettore Rotelli, nel volume curato da Guido Martinotti "La dimensione metropolitana" apparso alla fine del 1999.

Il nuovo interesse per la "città metropolitana"

Perché il rinnovato interesse per una soluzione razionale e democratica del governo metropolitano? E’ forse stata battuta l’ostilità della Regione Lombardia per tutto ciò che ne può mettere in discussione il ruolo amministrativo improprio ma sempre giustificato dalla inadeguatezza della rete dei comuni e dalla assenza di nuovi adeguati strumenti ? Sono stati cancellati gli eccessivi timori dei comuni piccoli e intermedi inseriti nell’area metropolitana- che, paventando sia il neocentralismo regionale che il cosiddetto "imperialismo" del Comune di Milano, si tengono ben stretti i poteri che hanno pur constatando quotidianamente la difficoltà e l’inadeguatezza della loro azione?

Io non credo che siano stati superati i motivi e le cause che hanno reso inoperanti prima le norme della legge 142 poi quelle della 265 ora raccolte integralmente nel Testo unico. Se queste norme fossero state applicate avrebbero determinato una nuova situazione e nuovi equilibri. Temo che, dopo questa ventata di interesse per la città metropolitana, si riaffacceranno le proposte funzionaliste.

Si caldeggerà il mantenimento delle istituzioni locali e regionali cosi come sono, ritenendo un percorso più pratico e realistico l’adozione di politiche metropolitane con accordi, appositi enti, agenzie. Tutte forme - talvolta anche utili - ma che non possono assicurare efficienza e democrazia alla risoluzione del complesso problema.

Temo insomma che per malinteso realismo si rinunci ancora a progettare un organico cambiamento favorendo conservatorismi d’ogni sorta, nobili o meno nobili. In tutta Europa e nel nelle Americhe, ormai da anni si sono adottate apposite istituzioni metropolitane.

Quando, dopo averle a lungo esperimentate, si è deciso di riformarle lo si è fatto rapidamente e non ristabilendo lo status quo ante. Nel Regno Unito lo si è fatto, essenzialmente per un pregiudizio politico al tempo della signora Tachter, ma si è provveduto a ricostruirle dopo il ritorno dei laburisti per richiesta generale di cittadini e dei vari attori politico sociali. Si veda il caso della grande Londra.

In Europa la vicenda si è sempre concretizzata o con la vittoria di tesi istituzionaliste o comunque con l’adozione di corpose scelte funzionali. Non è mai accaduto come in Italia, proprio in Lombardia, che si lasciasse sostanzialmente disperdere una preziosa esperienza come quella del Piano intercomunale milanese o si cancellasse frettolosamente un’esperienza utile come quella dei comprensori. Utile benché fosse stata progettata e gestita in modo tutt’altro che perfetto dalla Regione Lombardia.

Gli esempi stranieri. La diversità italiana

In Italia, al contrario, si è avuto un confronto essenzialmente teorico che ha portato solo tardivamente a norme interessanti ma rimaste inapplicate. Ora alla "città metropolitana" é giunta anche la solenne previsione costituzionale

In Italia, per quanto riguarda le dimensioni degli enti locali, gli unici interventi istituzionali praticati sono stati, in radicale controtendenza con il resto del mondo, la creazione di nuovi comuni e di nuove province aumentando così una disastrosa frammentazione e la conseguente inadeguatezza a svolgere vecchi e nuovi compiti. Tutto ciò è tanto più dannoso oggi dopo che, con le riforme ordinarie e quelle costituzionali patrocinate dal centrosinistra, i Comuni sono diventati il punto centrale delle attività amministrativa sul territorio.

Poi non c’è fine al peggio se, in piena area metropolitana, si pensa di rompere l’attuale comune di Bollate con il distacco dell’abitato di Baranzate e la costituzione di un nuovo comune! E’ possibile impedire che ancora una volta prevalgano i diversi conservatorismi e che si radichi un più forte neocentralismo regionale a causa della mancata riforma del modo d’essere dei comuni nell’area metropolitana (grandi o piccoli che siano) della mancata chiarezza del ruolo che deve avere o non avere la provincia. Da parte mia ribadisco una antica convinzione circa il superamento di questo ente, almeno nell’area milanese.

Sono inoltre convinto che solo il netto adeguamento e la più radicale innovazione del sistema degli enti locali può supportare la battaglia contro il neocentralismo regionale. Il fenomeno è indubbiamente originato da precise scelte di potere proprio della maggioranza del presidente Formigoni ma trova nel dannoso permanere di vecchie strutture e nelle chiusure municipalistiche una "nobile" giustificazione

Come determinare un nuovo corso

Da quanto detto più sopra si potrebbe dedurre una visione pessimista e senza speranza e dare per perduta l’annosa battaglia per l’adeguamento delle istituzioni di governo della metropoli: la "perenne riforma" la si definisce nel libro già citato di Guido Martinetti!

Penso che forse può maturare una nuova stagione riformista per quanto riguarda l’area metropolitana se si saprà tenere conto delle opportunità che offre l’applicazione della riforma del Titolo V e se si riuscirà, nel processo di rifacimento degli statuti regionali, a fare accogliere una giusta visione dell’innovazione del sistema degli enti locali. A costo di ripetermi dirò che bisogna tenere ben alta la guardia contro le insidie neocentraliste regionali e, contemporaneamente sapere contrastare le malinconie conservatrici che vorrebbero tutelare anche il più piccolo e inadeguato comune. Ci si ricordi che in tutta Europa si è fatto il contrario senza per questo attaccare le autonomie e disperdere i valori delle piccole comunità.

Per inciso va detto che, se questi valori sono solidi e ben radicati, non sono minacciati dalla scomparsa di una obsoleta e inadeguata organizzazione amministrativa. Dopo tanti anni di discussioni ed elaborazione abbiamo un nutrito catalogo di idee e modelli per riorganizzare il governo metropolitano. Oserei dire che non c’è molto da elaborare e da inventare! E’ giunto invece il momento di trasferire nel campo pratico i modelli elaborati. E non occorre una grande audacia perché altrove e già da decenni che sperimentano! C’è invece da sormontare un montagna di scetticismi, da cancellare i danni che le mancate riforme del passato lasciano nel concreto e nel ricordo dell’opinione pubblica anche la più avvertita.

E’ necessario creare una nuova corrente di opinione che veda nelle nuove istituzioni una vera e sicura occasione per conferire maggiore democraticità e efficienza all’intero sistema metropolitano. E’ necessario dimostrare come il "nuovo" avrà come conseguenza una utile semplificazione delle attività amministrative dell’attuale sistema che, a forza di interventi settoriali, di aggiunte e di aggiustamenti "realistici", è assai lento, farraginoso, poco trasparente e più costoso di quello che può uscire da una buona riforma.

I possibili protagonisti di questa nuova stagione

Quali possono essere gli attori di una tale campagna politica istituzionale? Penso che l’onere e l’onore di una tale campagna poggi sulle spalle degli amministratori di centrosinistra che sono i naturali eredi delle positive elaborazioni sopra ricordate e che possono, nel loro operare quotidiano, anche misurare tutto il danno che le ritardate riforme hanno provocato. Sono poi all’interno di formazioni politiche che, per quanto rinnovate, dovrebbero conservare il ricordo degli errori commessi nel passato. E in questo campo quasi nessuno può dirsi senza colpe! La rottura dell’attuale stagnazione è necessaria poiché il mantenimento dello status quo limita e spesso vanifica volontà e propositi riformisti e rinnovatori alla base anche dei recenti successi elettorali dei nostri candidati sindaci, della coalizione e dei DS.

Il rinnovamento istituzionale è la premessa necessaria, certo non la sola, perché si riesca a realizzare, a mandare a regime quanto abbozzato con le riforme Bassanini e promesso con le modifiche del Titolo V.

A mio modo di vedere occorre battere una tendenza che è quella del pensare soprattutto alla propria realtà: è giusto partire dal proprio comune, ma bisogna essere consapevoli che il nuovo autonomismo vince se saprà superare le ristrettezze del localismo. Solo un salto di qualità dell’azione intercomunale può determinare fatti che costringeranno il comune di Milano ad abbandonare l’illusione di continuare, in forza delle sue dimensioni, a determinare il destino dell’intera area. Solo una ben coordinata azione tra tutti comuni dell’area milanese può opporsi, aldilà delle diverse maggioranze, alla centralizzazione formigoniana e superare i limiti sinora registrati da strumenti come il Consiglio delle autonomie divenuto rapidamente un inutile orpello.

Un secondo attore di questa importante battaglia può essere un rinato movimento per rinnovare il decentramento nella grande città. Superare lo scetticismo dei più accumulatosi a seguito della profonda crisi in cui si trovano gli attuali organismi del decentramento non è cosa facile ma è un passaggio non evitabile. Solo rimotivando e facendo ripartire un movimento in tal senso si potranno richiedere nuovi poteri e trasformare in grave colpa politica l’attuale indifferenza del Sindaco di Milano e della sua giunta, nei confronti del sistema del decentramento e della partecipazione.

Bisogna tenere presente che nell’opinione pubblica, fatta esperta a causa dei fallimenti passati e per l’affiorare sempre rinnovato di pulsioni antipolitiche e antiistituzionali, alberga il sospetto che altro decentramento finisca poi a maggiore e più incombente burocratizzazione. Si può dimostrare che decentrare e superare l’attuale modo di essere del comune di Milano è cosa desiderabile perché può favorire efficienza, democraticità e trasparenza del suo modo di operare ma non sarà cosa facile.

Ricordo che, anche nei momenti più felici dell’azione delle Giunte di sinistra, c’era anche tra di noi, chi non pensava necessario e utile un processo che superasse il gigantismo comunale in vista di una nuova organizzazione metropolitana. Le istituzioni esercitano un loro fascino conservatore anche su chi si professa innovatore a oltranza! Si pensava che mantenere il Comune di Milano nelle sue dimensioni fosse salvaguardare un possente protagonista delle lotte delle autonomie e che le nuove istituzioni nate dalla rottura del comune e dalla costruzione un po’ artificiosa della nuova autorità metropolitana fossero alla fine meno efficaci.

Forse anche per quelle incertezze anche in quel periodo, dopo successi iniziale, il sistema del decentramento perse vigore e spinta propulsiva. Ciò anche se proprio in quegli anni arrivavano i nuovi istituti quali le municipalità previste dalla legge delle autonomie .in quegli anni sicuramente tutto ciò accadde anche per il concorso di altre cause che concorsero a chiudere una fase dell’intera vita politica italiana.

La conclusione di questo intervento non è tuttavia all’insegna del pessimismo perché ritengo che le nuove normative ordinarie e costituzionali siano una buona base di partenza e che le elaborazioni accumulati in tutti questi anni siano un giacimento da cui trarre preziose e convincenti proposte. Il punto critico è riprendere l’iniziativa in modo efficace sapendo che ormai non abbiamo molto tempo a disposizione per costruire un sistema di governo metropolitano che sia efficace e, al tempo stesso, democratico e rispettoso delle autonomie locali.

Intervento di Emanuele Fiano – Capogruppo DS Comune di Milano

Vorrei affrontare alcuni punti critici di una discussione che ha presentato grosso modo giudizi che si dicono unitari sia sulla relazione di Bruna Brembilla che sul disegno di Legge dell’On. Pizzinato.

Il primo punto è stato già accennato da Mele, ed è la questione della data del 2004; perché non credo che si possa fare un dibattito solo sul merito né solo sull'ingegneria istituzionale di una proposta che mi sembra contenga comunque elementi molto condivisibili. Si deve fare un ragionamento politico, di scenario, su cosa succede nel 2004, alle elezioni provinciali, nell'ipotesi che questo sovracomune, la città metropolitana, l’oggetto di questa proposta di legge, possa sostituire la provincia, credo che su questo si debba fare un ragionamento, la mia non è certo è una critica distruttiva.

La seconda questione riguarda l'effetto che le varie riforme Bassanini hanno avuto sulla vita dei consigli e delle assemblee elettive. Un ragionamento etico sulla democrazia mi interessa, ma credo sia più consono al dibattito di oggi l'apertura di un pezzo di dibattito sull'efficacia degli strumenti amministrativi nel conflitto tra le assemblee elettive e i sindaci, e questa è una domanda che faccio proprio a Pizzinato, e cioè se nella proposta della città metropolitana con un consiglio metropolitano di 80 consiglieri, con la prevalenza di elezioni dei comuni attorno al capoluogo con i meccanismi elettorali qui dettagliati, non si vada in realtà a realizzare un enorme assemblea parlamentare priva però di efficacia decisionale.

Oggi i poteri delle assemblee elettive si vanno spegnendo - parlo di Milano - come sanno tutti i sindaci; l’ultima materia che i consiglieri comunali ancora un po’ governano è quella urbanistica, ma come altrettanto bene sanno i consiglieri regionali lombardi le varie fasi di smantellamento della possibilità pubblica di influire sulle trasformazioni del territorio stanno ormai giungendo al termine. La giunta Albertini, per esempio, sta applicando parti della legge regionale approvando una delibera di giunta per cui le trasformazioni del centro storico milanese, quelle che sino ad oggi dovrebbero essere corredate da un piano attuativo del piano regolatore, possono avvenire semplicemente per concessione convenzionata senza passare per la giunta ma solo per gli uffici tecnici.

Quindi una materia fondamentale che qualifica lo sviluppo e le trasformazioni dell'area piccola o vasta che sia, sta completamente prosciugando il proprio rapporto con gli eletti. Dico questo perché non vorrei che costruissimo il terreno per un superalbertinismo metropolitano, è un pericolo di cui dobbiamo essere coscienti.

E' tutta la mattina che mi faccio una domanda rispetto a questo tema, perché molti hanno sottolineato esigenze e problemi, che evidentemente avvalorano la ricerca di una nuova dimensione istituzionale metropolitana.

Il panorama delle esigenze e dei problemi è ovviamente condivisibile perché oggi i principali problemi che attraversano in particolare il capoluogo milanese e l'insieme dell'area metropolitana travalicano la centralità, e sono tendenzialmente fenomeni con struttura a rete, come le infrastrutture, ma anche il mercato del lavoro, la struttura dei luoghi della ricreazione, dello sport, della distribuzione, tematiche per le quali è del tutto evidente che non può più essere significativa un'unica capacità di governo monocentrale.

Inoltre le risposte che cerchiamo in questa riunione mi pare che per alcuni significhino anche una nostra analisi politica su quello che sta succedendo nell'area metropolitana e cioè che abbiamo riconfermato nelle ultime elezioni una tendenziale capacità di governo nella Provincia di Milano, ed una storica e tendenziale difficoltà ad interpretare le possibilità di vittoria politica della città di Milano.

Ovviamente questa seconda istanza deve confrontarsi con il fatto che anche il centrodestra ragiona con questo schema, e sa bene che noi abbiamo una buona possibilità di vittoria in un'area vasta, lontana dal centro e una minore al centro e quindi non escluderei che anche loro pensassero a soluzioni diverse, ad un'area metropolitana più piccola in cui si comprende solo una prima fascia perché Milano mantenga sue caratteristiche strutturali, o altro.

Non dobbiamo illuderci però che alcuni problemi, penso a quello della mobilità, si riducano all’area metropolitana, perché il problema della mobilità assume dimensioni regionali, europee, e anche su questo ci si deve confrontare. Del resto la regione tende infatti a produrre riforme che il più è possibile spezzettino e distruggano il potere della giunta comunale. E' evidente un conflitto interno alla Casa delle Libertà in quest’area.

Da un lato infine, sono molto interessato alla suddivisione di Milano: concordo con l'ipotesi delle municipalità, potrebbe essere la chiave di volta politica del centrosinistra, leggo con un po' di difficoltà mia il rapporto che potrebbe avere in futuro, se venisse approvata la legge Pizzinato, l'articolazione interna di Milano e le municipalità e il rapporto con le altre articolazioni metropolitane. L'esempio di Roma non è molto adatto per la nostra città.

Concludendo, per stare nei tempi, le mie raccomandazioni sono: che noi si sappia dimostrare in maniera convincente che andiamo verso una risoluzione dei problemi e non verso una scelta di semplice ingegneria istituzionale. Secondo, valutare bene i tempi di questa nostra proposta rispetto alle elezioni del 2004, elezioni di una provincia nella quale dobbiamo decidere se credere o non credere.

Intervento di Paolo Matteucci – Capogruppo DS Provincia di Milano

Condivido molto la relazione fatta da Brembilla e anche la proposta di legge illustrata da Pizzinato. Questo mi evita di entrare in aspetti tecnici ed istituzionali che sono importantissimi ma credo che possano essere sviluppati una volta che abbiamo assunto come partito, in un confronto col centrosinistra e altre forze a noi alleate, un orientamento politico

Il tema è ormai maturo e sono alcuni anni che tutti ne parliamo; a giorni alterni lamentiamo il problema della mancanza di un governo metropolitano, democratico ed in grado di affrontare i problemi complessi della Grande Milano; è un bene che oggi cerchiamo di mettere alcuni punti fermi

Credo sia evidente a tutti che nella nostra realtà metropolitana milanese, dal punto di vista politico-istituzionale, ci sia un problema di governo e di democrazia: di governo delle scelte importanti che lamentiamo da troppo tempo non essere prese o essere prese in luoghi poco trasparenti (poi discutiamo anche su quali scelte). Il dato di fatto è che manca questo aspetto e se ne vedono gli effetti, come ad esempio nella perdita di competitività che ha subito quest'area metropolitana, nonostante mantenga su molti settori, economici, sociali e culturali, punte avanzate di eccellenza.

Vi è poi un problema di democrazia laddove vengano in qualche modo indicate delle scelte o delle indicazioni programmatiche, spesso e volentieri sono indicate al di fuori da percorsi democratici e trasparenti. Faccio degli esempi. Io non ho ancora capito quale sia stato l’effetto concreto della battaglia per l’assegnazione dei poteri di commissariamento e dei poteri speciali fatta dal sindaco Albertini. Mi sembra che in quella battaglia si volesse affermare alla fine un disegno, un modello di affrontare il problema del governo metropolitano e risolverlo, banalmente, dando tutto il potere al Sindaco di Milano. Sono rimasto piuttosto perplesso sul fatto che in generale non vi sia stata una risposta politica e oserei direi anche culturale, da parte nostra sullo stesso terreno, che è poi quello che stiamo appunto cercando di definire oggi.

Noi abbiamo giustamente criticato ma non abbiamo avuto la forza di proporre delle soluzioni diverse o di dare l'idea che avessimo in testa un'alternativa.

Dall'altra parte esistono, e lo sappiamo tutti, non genericamente dei poteri forti, ma delle strutture che hanno nome e cognome, si chiamano ad es. società infrastrutturali, società di servizi, tecnostrutture (come MM, ATM, società Serravalle, AEM con la catena societaria generale e si potrebbe proseguire).

Tutto ciò deve portare a un salto di qualità decisivo in quest'area metropolitana rispetto a come noi abbiamo, almeno negli ultimi anni, affrontato queste questioni, perché non è vero che noi abbiamo sempre e coerentemente sostenuto un indirizzo. Lo abbiamo fatto in una fase, anche con animazione e fervore, lo abbiamo fatto molto meno in un'altra.

I cambiamenti introdotti al Titolo V della Costituzione, non ci hanno ancora, a Milano, visto protagonisti, né in un senso né in un altro.

Il fatto che ci sia la Città Metropolitana tra i livelli istituzionali costitutivi della nostra Repubblica è un fatto importante che però non abbiamo politicamente orientato, né oggi ci vede ancora adeguatamente protagonisti. Così come non ci ha visti protagonisti in questi anni il fatto che già con la riforma del Testo Unico si potessero introdurre cambiamenti forti nei modelli istituzionali, né quando siamo stati al governo della Provincia, né da parte dei nostri sindaci più autorevoli, né complessivamente da parte del nostro partito. Non è quindi un passaggio banale quello che andiamo facendo in questa giornata e presumo si voglia discutere di questa materia in organismi di direzione politica più formali.

C'è un timore che aleggia, ci sono le elezioni e si rischia di dare un messaggio sbagliato del tipo: è inutile andare a votare tanto quella cosa lì (la Provincia) non serve oppure non tocchiamo Milano che i milanesi si offendono. Io mi ricordo che queste discussioni erano uguali, al nostro interno, alle discussioni per cui la Fiera non si poteva spostare dal Portello dove era stata costruita nel 1936, si diceva che i milanesi senza fiera era come togliergli il panettone. Ma la fiera sarà sempre di Milano perché Milano giustamente ha un'immagine internazionale. Non è che la localizzazione fisica cambia questi tipo di aspetto. E' bene che ci ricordiamo che non siamo sempre stati d'accordo perché determinano passaggi politici successivi.

Dobbiamo saper coniugare una battaglia di cultura politica e istituzionale, che magari non appassiona molto le masse, a quello invece interessa di più i cittadini. In sostanza si tratta di avanzare un discorso innovativo capace di aggregare progetto, cultura, soggetti, che può interessare l’insieme della società e quindi il singolo cittadino. Qualcosa che risponda alla domanda: cosa serve in questa città metropolitana? Saper affrontare e dare risposta ad una-due-tre questioni concrete (traffico, ambiente, lavoro/formazione). Questo vuol dire un salto di qualità rispetto all'attuale assetto istituzionale (Provincia, Comune di Milano) che così come sono non riescono a risolvere molti dei problemi che affliggono i cittadini.

Se questo cambio di passo riusciamo a farlo credo che possiamo fare una campagna elettorale per la Provincia che contenga un forte livello di innovazione e nello stesso tempo ancori questo ad alcuni contenuti molto concreti.

Faccio l’esempio della mobilità: viene proposto dal centro destra ancora un modello che basa il sistema su gomma, è chiaro che c'è una scelta alternativa da fare e dei contenuti da affrontare per affermare un modello basato sul trasporto pubblico possibilmente su ferro. Discutiamo quindi quali grandi infrastrutture sono necessarie in quest'area metropolitana. Politica dei rifiuti e dell'acqua sono altri temi concreti sui quali si pagano le tasse, sulle quali il cittadino vede aumentare le tariffe e dove spesso la qualità del servizio decade all'aumentare del costo. Parliamo quindi di cose che interessano tenendo agganciato il confronto sui contenuti al processo di riforma istituzionale e degli strumenti di governo in chiave democratica.

Dal punto di vista tecnico, riferito alla proposta di legge, si potrebbero prevedere dei passaggi graduali, uno potrebbe essere ad esempio quello che introduciamo anche nella modalità della campagna elettorale della Provincia, non lasciando solo il candidato Presidente, ma dando anche visivamente l’impressione di un processo che coinvolga tutti i nostri sindaci, i partiti, le associazioni. Un altro passaggio intermedio potrebbe essere quello di aprire davvero un fronte sulla democratizzazione delle società che interagiscono sulle grandi scelte infrastrutturali o di servizio. Quando affronteremo ad esempio la questione di un'Agenzia sui trasporti metropolitana?
 

Intervento di Ettore Martinelli – Coordinatore U.T. 3 Milano

Il progetto di Pizzinato evidenzia e fa affiorare molteplici problematiche politico-istituzionali fra i vari livelli di gestione del territorio, la cui risoluzione è indispensabile per poter proporre qualsiasi tipo di progetto politico di una "grande Milano, ossia di una grande area metropolitana importante per il nord del paese, l’Italia e l’Europa.

In questa sede, desidero portare alla vostra attenzione esclusivamente un paio di punti che ritengo indispensabili alla discussione che ci occupa, con il solo intento di evidenziare quelle che ritengo questioni che debbono essere da subito affrontare.

Per quanto concerne il comune di Milano, continuare a dibattere sulle circoscrizioni così come sono state immaginate e concepite attraverso una mera suddivisione del territorio senza alcuno sguardo a quelli che sono gli elementi tipici che caratterizzano ogni ente locale, sarebbe un errore grossolano.

Nel progetto Pizzinato non si sostiene che le circoscrizioni debbano divenire "automaticamente" municipalità, ma credo che sin d’ora si debba esser decisi nel negare un’ipotesi del genere; occorre, di contro, immaginare una definizione dei territori delle municipalità che non tenga in alcun conto le odierne circoscrizioni territoriali che insistono sulla città di Milano.

Nonostante ciò, non possiamo illuderci di elaborare una definizione delle municipalità – per intenderci – milanesi, riconducibile a riconoscibili e distinti "campanili". Milano, storicamente, è stata ed è, con le ovvie differenze zonali, una entità unica e distinta. Per ciò solo, e vengo al secondo punto che intendo proporre alla attenzione, ritengo che il territorio milanese debba avere un momento di sintesi politico-istituzionale che non può essere la sommatoria delle municipalità comunque si immaginino. Tale momento di sintesi dovrà potersi relazionare nelle più ampie sfaccettature della dialettica istituzionale, con la città metropolitana, come autonomo interlocutore istituzionale.

Il progetto Pizzinato ha una portata talmente innovativa, in particolare sotto questo ultimo profilo (l’attuale amministrazione cittadina non esisterebbe più), che rischia di non essere adattabile al contesto che intende mutare da cui non si può comunque prescindere. Ritengo quindi indispensabile individuare la maniera di porre non solo le municipalità in rapporto con la città metropolitana, mantenendo nella città di Milano momenti di raccordo istituzionale unitari, ovviamente con poteri decisamente inferiori a quelli che ora ha l’amministrazione milanese.

Intervento di M. Chiara Bisogni – consigliere regionale DS

Il dibattito sui problemi dell’area metropolitana è maturo da tempo e siamo sicuramente nel momento più necessitato ad affrontarlo anche perché ormai la pressione verso la discussione conclusiva sul governo dell'area metropolitana è fortissima; per molto tempo si è confidato anche sulla collaborazione tra le istituzioni, Regione, Comune di Milano e Provincia, ma ormai tutta l'esperienza sviluppata dice che questa collaborazione non si esercita o non dà risultati e anzi, da quello che noi vediamo nei rispettivi luoghi istituzionali, i processi di decentramento amministrativo Bassanini, nonché tutta la discussione in atto sulla modifica del Titolo V della Costituzione, lungi dal facilitare la collaborazione istituzionale portano ad una difficoltà ulteriore.

Vorrei ricordare alcune cifre chiave per comprendere che la costituzione della città metropolitana implica una forte battaglia politica; l'area metropolitana milanese è connotata del 50% della forza economica della regione Lombardia, del 40% della sua popolazione e del 10% del suo territorio. Dotare l’area metropolitana di un suo governo significa in effetti ridimensionare i poteri della Regione Lombardia e anche ridefinire i poteri che baricentrano l'intervento su tutto il resto della Lombardia. Il problema è essenzialmente dei milanesi, intendendosi per milanesi gli abitanti della grande Milano, i 4 milioni di abitanti della provincia che diventeranno 3 milioni e 300 mila con la costituzione della provincia della Brianza se si arriverà alla sua costituzione. Non c'è metropoli in Europa di queste dimensioni che è governata con la sovrapposizione di livelli istituzionali tipica della realtà milanese; Berlino, Lione, Barcellona hanno ben altri sistemi di governo, molto più compatti e improntati ad una chiara definizione delle competenze.

Quale migliore occasione, visto che vogliamo riconquistare i governi della Provincia e del Comune di Milano, di una apertura di discussione forte che possa saldarsi anche con le forze economiche e sociali che vivono con sofferenza questa situazione. Da parte nostra ci vuole molta discussione e determinazione; il seminario di oggi è importante, ma è evidente che è una base di partenza per una serie di discussioni che si affineranno nei momenti sia elettorali che di elaborazione istituzionale nelle varie sedi. Il tema della mobilità e delle infrastrutture è assolutamente emblematico della necessità di un governo dell'area metropolitana e mi viene molto utile quello che ha detto Ravasi cioè che bisogna accelerare la discussione sull'area metropolitana, perché allo stato attuale delle cose, rispetto a quanto ha fatto il nostro governo di centrosinistra, siamo ad un pericoloso cambiamento di rotta. (omissis)

Sarebbe profondamente sbagliato perché noi invece dobbiamo, di fronte all’esplodere delle esigenze, dare un senso diverso delle possibilità di governo di questa metropoli, dobbiamo configurare un’ipotesi istituzionale all’altezza della situazione, ma dobbiamo anche configurare progetti e obiettivi che determinano mobilitazione. Sia chiaro che questi obiettivi devono vedere una collaborazione molto forte anche di elaborazione, di studio e di iniziativa anche dei nostri gruppi consiliari, Regione, Provincia, Comune di Milano ed Enti locali che amministriamo, perché non ha senso scatenare piccole guerriglie su singoli problemi che scoppiano all'interno della città o di un comune. Bisogna avere la forza di delineare un nostro sistema di priorità che portiamo al confronto della società milanese e delle varie comunità.

L’alibi dietro il quale si maschereranno tutte le inefficienze è la scarsità delle risorse. Il governo di centrosinistra ha varato una serie di accordi di programma di un certo rilievo per quanto riguarda le infrastrutture della Lombardia mettendo a disposizione le risorse necessarie, e questo deve essere messo in rilievo. Essendo le risorse necessarie ingenti, per la nostra credibilità politica è necessario definire le priorità e quantificare le risorse necessarie, sviluppando attorno ad esse la mobilitazione.

La battaglia per la dotazione infrastrutturale deve essere fatta insieme a quella per il miglioramento della mobilità fin da subito. In sede di applicazione locale del trasferimento dei poteri alla Regione sul trasporto pubblico locale si è stabilito che il comune di Milano è abilitato a varare il piano della mobilità che riguarda la cosiddetta area omogenea. Mentre la Provincia deve produrre un piano della mobilità, che non mi risulta essere stato discusso nel Consiglio provinciale, valido per il resto del territorio. A questi due sistemi saranno destinati non più di 970 mld di vecchie lire da parte della Regione Lombardia che garantisce il livello minimo del servizio. Storicamente, erano poco più di 1000 i mld trasferiti dallo Stato alla Regione del fondo nazionale trasporti, il 60 % andava al trasporto ricoperto dall'ATM. La divisione delle competenze e la ripartizione delle risorse non promette niente di buono. Allo stato attuale impedirà una valida progettualità rispetto a come si svilupperanno i cosiddetti contratti di servizio, che si possono fare per le piccole tratte ma si possono fare anche per configurazione di reti; è evidente che per l'area metropolitana la cosa fondamentale è la configurazione di rete. (omissis)

Se ci fosse una programmazione razionale del trasporto e della mobilità, il contratto di servizio potrebbe essere concepito per ambiti territoriali connettendo il passante, le metropolitane, le metrotranvie e le linee su gomma, serviti da luoghi di interscambio per il cui utilizzo occorre prevedere un sistema di incentivi. Siccome questo tipo programmazione in virtù di collaborazione istituzionale non avviene, la situazione del trasporto pubblico milanese va verso il peggioramento. Nel dicembre 2003 dovrebbero partire le gare di appalto per quanto riguarda il trasporto pubblico locale su gomma e nel 2004 quello relativo alle tratte ferroviarie regionali in applicazione delle leggi di liberalizzazione e la mia modesta impressione è che allo stato attuale nessuno sa come sarà governata l’intera vicenda, salvo una certezza, quella del basso profilo. (omissis)

Intervento di Giovanni Miele – Sindaco di Cassina de’ Pecchi

(omissis) Sulla materia specifica della città metropolitana credo sia opportuno in qualche maniera non girarci intorno, non nasconderci difficoltà e contraddizioni. Dico in partenza che sono molto d'accordo col testo di legge presentato dal sen. Pizzinato, perché, anche se ha un carattere di provocazione, ha il pregio di aver messo con chiarezza alcune questioni che anche in altre sedi si stanno ponendo.

Una delle sedi (che è all'interno dell'ANCI) è una sorta di Club esclusivo delle grandi città al quale non è ammesso nessuno di noi. Costituita da tutti i sindaci delle grandi città e coordinata da Pericu, sindaco di Genova, sta elaborando delle posizioni in gran parte coincidenti con questa proposta di legge.

Quella che ha suscitato maggiore discussione è l'eliminazione, in questo livello istituzionale, della Provincia; si tratta di una scelta sulla quale si può essere o no d'accordo, ma sostanzialmente l'orientamento che sta maturando tra tutti i sindaci delle grandi città, la maggior parte dei quali sono di centrosinistra, è di questo genere.

Il Sole 24ORE ha pubblicato un librettino che consiglio, sui rapporti tra Regioni ed enti locali dopo la riforma costituzionale. All'interno di questo c'è una considerazione che non ho trovato in altri commenti ed è questa: contrariamente al vecchio testo costituzionale che diceva che "la Repubblica si riparte in regioni, comuni e province", questo nuovo testo dice che la Repubblica è "costituita" dalle cose che indica; quindi il livello città metropolitana è un livello obbligatorio per la Costituzione della Repubblica, è possibile ipotizzare che ci sarà un dibattito simile a quello che fu fatto per le regioni (previste dalla Costituzione dal ‘46 e non istituite fino al ‘70) nel giro di un anno, un anno e mezzo; comunque chi ha sensibilità istituzionale e vuole realizzarla dovrà mettere mano al fatto che quel livello istituzionale deve essere costituito, è un livello obbligatorio, pena la non realizzazione completa dell'assetto previsto dalla nuova Costituzione.

Il fatto che si sia scelto il termine "città metropolitana" non è casuale, si è scelto sostanzialmente che questo nuovo livello costituzionale si organizza intorno alla città capoluogo, che non abbia la pretesa di egemonizzare o mangiarsi tutto il suo hinterland. Quindi un meccanismo che prevede l'articolazione della città in municipalità e il fatto che la maggioranza dei consiglieri, quindi dei titolari del potere, nell'organizzazione di questo nuovo livello, è eletto da parte dei territori confinanti, cioè non da parte della città capoluogo, è un buon bilanciamento di poteri, cioè un buon punto di partenza per arrivare in qualche maniera ad affrontare con serietà questa questione.

Tutto questo si scontra con alcune difficoltà.

La prima per tutte e la più evidente è il fatto che tra due anni si vota per le province, è difficile ipotizzare che si riproponga quello che si è fatto a Roma anche da parte nostra: votiamo per l'ultima volta per la provincia, perché chiaramente sostenere una cosa di questo tipo ci porta a perdere. Avremo una situazione di contraddizione da gestire, ma credo che comunque sia un nodo da affrontare.

L'altro è quello che Pizzinato proponeva che mi sembra interessantissimo, il fatto che forse noi non siamo più nelle condizioni di studiare abbastanza i fenomeni sociali, economici, la necessità di infrastrutture di cui ha bisogno questa realtà per contare davvero in Europa. Noi dobbiamo riuscire ad affiancare alla proposta istituzionale una serie di proposte sulle infrastrutture e sul sistema delle aziende dell’area metropolitana. L'assetto delle aziende pubbliche in provincia può essere messo in sinergia in collaborazione col sistema delle aziende del comune di Milano e con quello delle aziende dell'hinterland. Abbiamo una grande ricchezza e opportunità di utilizzo di patrimoni, competenze e anche di energie finanziarie che riescono in qualche maniera a dare grande autorevolezza. Così come tutta la rete delle infrastrutture sulle quali dobbiamo completare una discussione e un approfondimento adeguato.

Credo che ci siamo tutte le condizioni, anche utilizzando questa proposta di legge che ritengo interessante, di rimetterci al centro di una discussione che per molti hanno ci ha visto protagonisti in questi territori.

Intervento di Franco Mirabelli

Avevamo iniziato con la discussione fatta sul piano territoriale a costruire una sede di confronto tra gli amministratori, i dirigenti del partito sul territorio, la segreteria, rappresentanti del sindacato, delle cooperative.

Oggi abbiamo fatto un passo avanti su quella strada che vuole inaugurare un percorso, una modalità di lavoro, su cui dobbiamo andare avanti e il cui obiettivo è chiaro, quello di costruire un progetto per l'area metropolitana milanese, quello di costruire la proposta dei DS finalizzata al 2004 e non solo, coinvolgendo tutte le risorse, tutte le risorse e le energie che possono dare un contributo importante.

Credo che relazioni e interventi di oggi costituiscano materiali molto utili per la nostra discussione: dovremo diffonderli, faremo gli atti, non solo per gli amministratori. Credo che sia utile metterli a disposizione di tutto il partito per suscitare una discussione, dare elementi di riflessione, di approfondimento, metterli a disposizione dei gruppi dirigenti, perché non è qui che decidiamo le cose, ma sicuramente da qui viene un contributo importante sia per consentire ai gruppi dirigenti di assumere scelte consapevoli e costruite con un consenso ampio e condiviso, sia per avere materiali da portare fuori , valutazioni, idee e proposte che sono emerse oggi e che vogliamo confrontare con chi sta fuori di noi.

Io tralascio di intervenire sulle questioni della mobilità, delle infrastrutture, sulla casa dirò solo una cosa, perché credo che questi temi - come è emerso da questa prima bozza di discussione - richiedano un approfondimento maggiore. Abbiamo introdotto questi temi nel seminario di oggi perché ci serviva fare quell'operazione di cui parlava anche il segretario, ciò dare concretezza all'idea e alle ragioni di un governo di area metropolitana, non fermarci solo all'ingegneria istituzionale.

Il nucleo della discussione oggi è stato questo, la discussione sull'area metropolitana e sulla sede di governo dell'area metropolitana. E' stato detto, e io sono d'accordo, che arriviamo in ritardo; ma è cresciuta una consapevolezza in questi mesi con la discussione sul piano territoriale, ed è anche chiaro che oggi questa discussione si può svolgere in un clima un po’ più favorevole, perché c'è oggettivamente più attenzione da parte dei soggetti più avvertiti della società milanese e la consapevolezza che questo è e sta diventando un tema decisivo su cui c'è urgenza di fare delle scelte, dato che su questo si gioca un pezzo del futuro di questa area; perché o quest'area riesce a mettere in campo risposte e soluzioni ai grandi problemi qui detti che solo in un ambito metropolitano possono essere risolti o tutta quest'area, tutti i comuni a partire da Milano rischiano di perdere nella competizione in Europa e rischiano di compromettere il loro futuro.

Credo che alcune cose oggi siano emerse con chiarezza. La prima, non vorrei che apparisse scontata, perché discutendo con Bruna in questi giorni scontata non lo era, perché non è stata scontata nella nostra discussione di questi anni. Mi pare sia emersa con chiarezza la necessità di una sede di governo dell'area metropolitana. E’ necessario costruire una istituzione di governo dell'area metropolitana, questo mi pare un elemento condiviso da tutti e qui c'è una linea di lavoro, se questo è l'obiettivo su questo dobbiamo lavorare.

Io penso che restino dei punti da approfondire, vorrei citarne tre che sono stati posti. Primo: qual è l'ambito territoriale rispetto a cui vogliamo costruire l'area metropolitana, che non è problema secondario (l’hanno posto Brambilla e Mintoti). Non è scontato, e su questo dobbiamo ragionare di più, che coincida con l'attuale Provincia; anche per le cose che diceva Minotti, io non ho un'opinione precisa, dico che questa cosa va approfondita.

Seconda questione conseguente: quale rapporto con la provincia. Penso anch'io che se la scelta che facciamo è dire che l'area metropolitana deve avere la dimensione della Provincia, credo si debba andare alla semplificazione di cui diceva Gatti, cioè definiamo qual è la struttura di governo, poteri, funzioni e quindi la Provincia diventa inutile. Ma se facciamo una scelta diversa rispetto all'ambito territoriale non può essere così. Sto solo ponendo dei temi per puntualizzare meglio la nostra proposta.

Terzo: la questione della città. Possiamo ragionare sulle municipalità in città guardando all'attuale decentramento? O come diceva Martinelli, dobbiamo ridisegnare prima il decentramento poi le municipalità a Milano. La mia opinione è che noi abbiamo già fatto un percorso su questo. Le attuali istituzioni del decentramento sono state costruite anche col nostro contributo e hanno un senso territoriale e politico, si possono apportare alcune modifiche ma l'impianto deve restare questo.

Allora punti da approfondire ma anche obiettivi da realizzare. Noi dobbiamo far crescere una cultura, insieme alla definizione di quelli che vogliamo siano i poteri da attribuire alla nuova sede di governo dell'area metropolitana, noi dobbiamo far crescere una cultura per ottenere questo risultato. Dobbiamo uscire dalla logica dell'area metropolitana che significa cessione di poteri da parte dei comuni, da parte delle altre istituzioni ed entrare in un'altra logica. Certo che c'è la cessione dei poteri, ma per le comunità locali e per i cittadini l'area metropolitana significa avere più opportunità perché oggi nessuno degli enti e dei comuni, compreso Milano, che oggi hanno poteri che potrebbero attribuire all'area metropolitana, oggi è in grado, a partire da quei poteri, di risolvere i grandi problemi di sviluppo delle città.

Quindi l’area metropolitana diventa una grande opportunità per le comunità locali, per i cittadini, perché oggi i comuni non hanno gli strumenti, i poteri che hanno non sono sufficienti, per intervenire sulle politiche di sviluppo che determinano le trasformazioni e il futuro. Resta un tema legato a quello della cultura, di come dare forza politica ad una proposta, come quella di Pizzinato. Quella proposta è giusta ma rischia di apparire ingegneria istituzionale, se non sappiamo creare le condizioni politiche perché abbia una forza, un consenso e questo si fa enucleando i grandi problemi che questa cosa può contribuire a risolvere. Dopo di che io ho qualche dubbio in più sulla debolezza politica della proposta.

Mele faceva un intervento giusto: ci sono tutte le resistenze che qui sono state dette, però costruiamo un percorso, dopo di che Giovanni richiamava la riforma del Titolo V della Costituzione; l'area metropolitana è un impegno non un’opportunità e credo che da qui dobbiamo partire. Credo inoltre che dobbiamo ribaltare il modo in cui noi a Milano città abbiamo usato questo tema. L'argomento area metropolitana è stato giustamente usato per rivendicare più forza al decentramento amministrativo. Io credo che noi dobbiamo cominciare a sollevare per Milano città il problema dell'area come unica grande possibilità per Milano di risolvere i suoi problemi. Milano non dovrebbe - come dice Ravasi - ma ha interesse a capeggiare - parlo della società milanese - un'operazione che porti alla costruzione di una sede di governo metropolitano, perché Milano, soprattutto Milano, la società milanese, stretta lì dentro non risolve i suoi problemi di infrastrutture, traffico ecc.

C'è un altro nodo da affrontare, qui posto solo da Brambilla, quello della provincia di Monza e Brianza. E' chiaro che questa questione interagisce con la riflessione che abbiamo fatto qui ed è anche altrettanto chiaro che il risultato elettorale di Monza cambia lo scenario, non vuol dire che siccome abbiamo vinto Monza dobbiamo cambiare idea sulla provincia, ma cambia lo scenario perché abbiamo una responsabilità diretta nel comune che sarebbe capoluogo e quindi dovremo su questo approfondire ulteriormente.

Ultima questione: Io credo che il tema che dobbiamo porre all'attenzione dei cittadini sia certo quello dell'area metropolitana come obiettivo, ma il tema vero emerso anche dalla discussione, l'ha detto Matteucci, è come noi in questa area riusciamo a fare ciò che non sta avvenendo, riusciamo a coniugare cioè due cose che oggi stanno perdendo senso: governo e democrazia, perché quando noi diciamo che le scelte, quelle poche che si fanno vengono fatte fuori dalle istituzioni, che i soggetti economici hanno un peso molto forte e comuni, istituzioni sono espropriati, poniamo una questione di democrazia, ma poniamo anche una questione - e se ne stanno accorgendo i soggetti economici, non a caso Corriere e Sole 24Ore oggi sollevano la questione dell'area metropolitana - che se non c'è un governo, una capacità pubblica di governo di processi, ciò che serve anche ai soggetti economici non ci può essere.

Hanno provato a dare fiducia ad Albertini, questa era la sua linea: fate voi, e si sono accorti che non si fanno le infrastrutture, non si risolvono i problemi come quello del traffico che penalizzano. Questo è il punto: c'è bisogno di governo, alcuni grandi problemi non si risolvono se non in un ambito metropolitano. C'è un problema di democrazia, non ci sono sedi e strumenti per dirigere alcuni processi e governare alcune trasformazioni, oggi c'è bisogno di una serie di riferimenti chiari, responsabili nei confronti dei cittadini, legittimati dal voto dei cittadini che abbiano poteri chiari e questo è anche il modo vero per sconfiggere da una parte i localismi e dall'altra il centralismo regionale.

Di fronte a vicende come quelle del comune di Baranzate che vuole andare da solo, della provincia di Monza e Brianza, della provincia dell'Olonia, vorrei chiedere ai sindaci che rivendicano il loro ruolo, la loro funzione, la volontà di non delegare a nessuno alcune competenze, gli vorrei chiedere se si stanno accorgendo che in questa Regione e in questo paese i sindaci non hanno mai contato meno su questioni fondamentali per le condizioni materiali di vita dei cittadini, la sanità, la casa, e allora forse è meglio lavorare tutti per costruire una sede che abbia poteri chiari e sia legittimata dal potere popolare e responsabile nei confronti dei cittadini nella gestione delle politiche. Questo è l'altro problema, il rischio che venga messa in mora la titolarità delle istituzioni rispetto ad alcune questione fondamentali e alcuni diritti dei cittadini.

Tutto questo serve anche a ridare ruolo e spazio alle rappresentanze sociali e politiche rispetto alle grandi trasformazioni perché oggi non ci sono gli spazi con cui interloquire che definiscono i poteri per disegnare le trasformazioni.

Noi dobbiamo porre con intelligenza politica questo nodo, con concretezza mettendo in campo i temi (casa e mobilità sono ambiti su cui si può decidere), dobbiamo lavorare sui temi per affermare l'utilità, l'indispensabilità della sede di governo dell'area metropolitana, dobbiamo certo anche tradurre in una proposta, questo era il tema di oggi, cos'è per noi la sede di governo dell'area metropolitana, dovremmo costruire un percorso intelligente perché non si verifichi quel corto circuito che potrebbe verificarsi con le elezioni provincia, ma per andare alle elezioni e porre con forza questi temi. Come diceva Minotti, magari qualche strumento oggi c'è ma se non si ha la capacità politica di usarlo viene fuori il PTCP che è deludente. Questi sono i temi, da cui partiamo. Dovremo costruire altri momenti, mantenendo questa modalità di lavoro, faremo gli atti al più presto, dovremo fare approfondimenti successivi sui due temi: casa e mobilità.

Propongo di costruire un gruppo di lavoro che insieme alla segreteria abbia due funzioni: approfondire il tema della proposta (sede di governo) per poi tornare in un ambito come questo e discuterne e andare poi nei gruppi dirigenti a decidere e ufficializzare una posizione.

Secondo io penso che nel frattempo noi dobbiamo avviare una serie di consultazioni coi soggetti economici, sociali, istituzionali dell'area metropolitana per capire cosa pensano. Dopo questa riunione abbiamo alcuni elementi, non per dire la nostra proposta, ma per dire la nostra riflessione è questa, cosa pensate si debba fare. Questo è un altro punto per raccogliere le cose che diceva il segretario.

www.dscomune.milano.it

O.d.G. n. 3: Decentramento, municipalità e città metropolitana del 4 ottobre 2002 (rinviato alla discussione in commissione Affari Istituzionali) dei consiglieri comunali di centro sinistra e PRC

Premesso che·è stato avviato da diversi anni un processo di riforma della Pubblica Amministrazione, con l’obiettivo di valorizzare la capacità di governo autonomo degli enti locali, il decentramento delle funzioni e la sussidiarietà. In quest’ambito, il Comune articola il suo territorio e ha istituito primariamente i Consigli di Zona, quali organismi di partecipazione, di consultazione e di gestione di servizi di base, nonché di esercizio delle funzioni attribuite e delegate dal Consiglio Comunale.

Successivamente, è stato previsto di riorganizzare il territorio in funzione dei rapporti di stretta integrazione fra il Comune capoluogo e i comuni contigui: la città Metropolitana, il governo metropolitano, la trasformazione dei Consigli di Zona in Municipalità, il superamento della Provincia, con il trasferimento delle sue funzioni e poteri alla Città Metropolitana.

In attuazione del nuovo art. 114 della Costituzione, che prevede esplicitamente la città metropolitana come uno dei soggetti costituenti della Repubblica, sono stati presentati due disegni di legge: "Norme speciali per la città di Milano" a firma dei senatori Pizzinato, Dalla Chiesa, Del Turco, Maconi, Murineddu, Pagliarulo, Piatti, Piloni, Ripamonti e Toia. "Norme per l’istituzione delle città metropolitane" a firma dei senatori Del Pennino, Cantoni, Rizzi e Zorzoli.

- Che in sede di imminente modifica dello Statuto comunale, debbano essere previste ulteriori e più accentuate forme di autonomia, le municipalità.

- Che l’area metropolitana sia la scala più adeguata per governare Milano, per la stretta integrazione con i comuni contigui: infrastrutture, trasporti, servizi e che per questo vada quindi avviato un nuovo assetto istituzionale, la città metropolitana, secondo quanto previsto dalla riforma federalista dello Stato.

- Che siano recepite le sperimentazioni oggi in corso sulle forme di partecipazione dei cittadini alle scelte urbanistiche e di bilancio.

- Impegna il Sindaco e la Giunta

1. A richiedere alla Regione Lombardia di definire in tempi certi la dimensione metropolitana di Milano, per procedere all’istituzione della città metropolitana, comprendente i Comuni che interagiscono con Milano, nel rispetto delle competenze previste dalla legge.

2. A sostenere le iniziative legislative che vadano nella direzione indicata in premessa ed a promuovere opportuni raccordi con i sindaci dell’hinterland per costruire percorsi comuni.

3. A rendicontare il Consiglio Comunale entro sei mesi sull’attuazione di quanto sopra indicato.
 
 

www.citinv.it/associazioni/ALSOLE

Testo del messaggio del Sen. Antonio Del Pennino al Sindaco di Cusano Milanino in occasione del Convegno sulla città metropolitana (Roma 24 ottobre 2002)

Caro Garbagnati, speravo che il senatore Rizzi potesse venire ad illustrare alla Vostra assemblea il disegno di legge sulle aree metropolitane di cui sono primo firmatario. Impegni intervenuti non hanno consentito all'amico Rizzi di essere presente. Desidero pertanto con questo breve messaggio illustrarvi i criteri che presiedono alla nostra proposta.

L'esigenza di gestire alcuni servizi, che superano le attuali dimensioni comunali, attraverso l'istituzione, in luogo dei poteri locali esistenti, di un nuovo soggetto in cui si concentrino le attribuzioni suddivise tra diversi enti ed organi, e quella di consentire una pianificazione complessiva di un territorio che ormai rappresenta un continuum, che supera i tradizionali confini comunali, hanno evidenziato sempre più l'opportunità di creare, nelle aree metropolitane, una grande unità primaria di governo in grado di svolgere funzioni programmatorie e compiti di gestione, sull'esempio di quanto è avvenuto in altri paesi industrializzati.

La legislazione vigente, che contiene solo ipotesi facoltative di realizzare delle città metropolitane, appare oggi oltretutto in palese contrasto con le nuove disposizioni introdotte con la riforma del Titolo V, Parte II, della Costituzione che prevede esplicitamente la città metropolitana come uno dei soggetti costituenti la Repubblica, titolare di funzioni amministrative proprie, nonché di autonomia finanziaria di entrata e di spesa e di risorse autonome, al pari dei comuni, delle province e delle regioni.

Nel disegno di legge che abbiamo presentato la città metropolitana viene definita quale unica autorità di governo locale di area vasta dotata di autonomia speciale, in luogo della provincia e del comune capoluogo della regione. Abbiamo previsto che costituiscano la città metropolitana i comuni capoluogo di regione con popolazione superiore a 800.000 abitanti, insieme agli altri comuni i cui insediamenti abbiano stretta integrazione col capoluogo stesso.

Proponiamo che nella città metropolitana l'amministrazione si articoli su due livelli: quello della città metropolitana e quello dei comuni. Alla città metropolitana dovrebbero essere attribuite, oltre le funzioni di competenza provinciale, anche quelle normalmente affidate ai comuni, quando hanno precipuo carattere sovracomunale. Prevediamo che la regione debba individuare la delimitazione territoriale della città metropolitana. Sulla base delle proposte della Regione il Governo adotterà un decreto legislativo contenente la determinazione dei comuni facenti parte della città metropolitana. Per evitare che l'inerzia delle regioni possa vanificare la nascita del nuovo istituto abbiamo contemplato una clausola di salvaguardia, stabilendo che qualora la regione non provveda alla delimitazione territoriale della città metropolitana entro il termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, il territorio della città coincida con quello della preesistente provincia.

Poiché, come è noto, il principale ostacolo all'istituzione della città metropolitana è rappresentato dalla preoccupazione dei comuni minori di essere soffocati dall'egemonia del comune capoluogo e, poiché per altro verso, appare assurda la coesistenza di una grande unità primaria di governo locale capace di svolgere funzioni programmatorie e compiti di gestione, quale è la città metropolitana, la regione provveda al riordino delle circoscrizioni territoriali dei comuni compresi nella città metropolitana. Il riordino dovrà avvenire con l'enucleazione dal comune capoluogo di nuovi comuni, che preferenzialmente rispondano ai quartieri tradizionali o alle circoscrizioni di decentramento, nonché attraverso l'eventuale fusione di comuni minori contigui, così da assicurare un equilibrato rapporto di dimensioni demografiche e territoriali tra tutti i comuni compresi nella città metropolitana.

Il disegno istituzionale che abbiamo ipotizzato, ci sembra dotato di una sua intima coerenza. Riteniamo peraltro fondamentale il contributo di suggerimenti e di idee che potrà venire dagli amministratori locali e per questo seguirò con vivo interesse la conclusione del Vostro convegno cui mi rammarico di non poter partecipare, per la concomitanza del Congresso Nazionale del Partito Repubblicano Italiano.

Cordiali saluti - Sen. Del Pennino